黄涛涛：“落日条款”浅析

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黄涛涛：“落日条款”浅析

法律快车官方整理更新时间： 2019-07-28 07:36:09 人浏览

导读：

一、概述行政许可法第15条规定：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，

　　一、概述

　　行政许可法第15条规定：“……尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”这种明确了一部法律或法律中的某些条款失效时间的规定即是法理界所称的“落日条款”。

　　“落日条款”（sunset clause）有广义和狭义之分，广义的“落日条款”包括各种法律中以及合同中关于有效施行期限的规定；狭义的“落日条款”仅指规定各种法律规范性文件的有效施行期限的条款，设置了“落日条款”的法律也称为限时法，限时法是指立法者在立法之初即已经预见到法律有效施行的期间，只要时限一到，当然失效。限时法的失效是因为立法理由的消失，而不是法律观念的改变。立法者若认为立法目的不能在期限前实现的，就必须在期限届满前延长施行期限。也就是当合约签订时所约定的期限一到，合约中的“落日条款”规定就自动失效。本文所指的是狭义上的“落日条款”。

　　“落日条款”是一种形象的说法，寓意为法律有一定的制度周期，会象太阳一样“下山”。最早提出这个观点的是美国前总统杰弗逊，他从一种绝对的自由主义出发，认为“地球应该属于活着的世代”，所以包括宪法在内的一切法律都有一定的寿命（杰弗逊认为最长不能超过19年），否则，我们将失去作为法律主宰者的意义。（参见苏永钦：《立法学札记（二）——法律的日出和日落》）

　　杰弗逊的观点止于学说，但“落日条款”在立法上的运用却越来越广泛，主要见于刑法领域，尤其是在一些为适应一时之需而制定的特别刑法中，一般都明文规定其适用时间，如“本法适用于战争期内”、“本法适用于非常时期”等，这些都是典型的“落日条款”，只要立法中规定的特定期间届满，该法律即自行失效。

　　“落日条款”也经常运用到国际贸易法律中，比如，世界贸易组织《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协议》（简称《反倾销协议》）第11条“反倾销税和价格承诺的期限和复审”规定，该条第1款规定，“反倾销税应仅在抵消造成损害的倾销所必需的时间和限度内实施”；第3款进一步规定，“任何最终反倾销税应在征收之日起（或在复审涉及倾销和损害两者的情况下，自根据第2款进行的最近一次复审之日起，或根据本款）5年之内终止，除非主管机关在该日期之前自行进行的复审或在该日期之前一段合理时间内由国内产业或代表国内产业提出的有充分证据请求下进行的复审，确定反倾销税的终止有可能导致倾销和损害的继续或再度发生”。这就是说在主管机关对某产品进行反倾销调查终裁确定倾销与损害存在，并采取了征收最终反倾销税的措施之后5年内，若主管机关和利害关系当事人均没有提出复议的，进口国应自动撤销对此产品的反倾销措施。这里的“落日条款”是对反倾销措施在采取一段期限后自行终止规定的一种形象比喻。[page]

　　此外，在一些国家的宪法性法律和经济立法中，也能找到“落日条款”的规定。

　　二、“落日条款”在行政法的运用

　　“落日条款”之所以能获得比较广泛的运用，一个重要的原因是它能较好地处理了法律的稳定性与灵活性的关系，它通过一种自动失效的方式促请有关部门及时更新有关法律规范，目的是为了在当今经济社会急剧变化的时代里，及时淘汰一些不合适宜或不必要的规范，这一特点与以效率为基本价值取向的行政法有暗合之处。市场经济的各种社会关系具有复杂性、多变性、未来性等特点，这对行政法的时代特征提出了新的要求，不仅要求行政法要积极适应和同步调整现有的社会关系，更重要的是要有一定的预测性和超前调控性，能够设定和在一定范围内调控即将出现的社会关系。毫无疑问，“落日条款”的特点有利于行政法实现这一目的。

　　实际上，“落日条款”在各国行政法中的运用是不乏实例的。例如，日本政府在911事件后制定了《反恐特别措施法》，当中，就有一条“本法实施期限为两年”的“落日条款”（日本政府于2003年和2005年两度以修正案的形式延长了该法的实施期限）。另外，日本的不少产业振兴法的条文中都设置了“失效”期限条款（一般为三年、五年或十年），通过这种硬性规定，督促行为主体尽快落实产业政策。

　　我国行政法中关于“落日条款”的运用也绝非罕见，除了前面提到的行政许可法第15条的规定外，行政处罚法第64条第2款：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”也是一条典型的“落日条款”。在其他一些行政法规、规章以及规范性文件中，也能找到类似的规定。

　　那么，“落日条款”运用到行政法中有什么意义呢？它对推进依法行政又有什么积极作用呢？简而言之，有以下几个方面：

　　（一）有利于增强有关部门的紧迫感、责任感。“落日条款”将法律的有效期限法定在某一个时间段内，过期则无效，这样的规定能增强行为主体行为的紧迫感和责任感，促使其努力提高行政效率，迅速制定各项配套措施，并加紧落实，以便能充分实现立法目的。

　　（二）有利于立法机关和政策施行机关进行立法效益评估。“落日条款”具有自动定期清理的评估与修订功能，这种即时性的自我审视有利于立法者分析法律等各种规范性文件中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，有利于更好地总结立法工作经验，发现立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作，不断提高立法质量。[page]

　　（三）有利于保护行政相对人的信赖利益。“落日条款”有利于行政相对人通过了解行政规范性文件的有效期，对自己的行为建立稳定的心理预期。法律规定因为有了明确的有效期限，法律等规范性文件的废改不再具有随意性和不确定性，行政相对人就能根据的法律、法规有效期作出合理的安排，有效规避法律、法规的废改可能给其带来的麻烦与风险。

　　（四）有利于减轻制度变更所带来的冲击。由于“落日条款”规定了法律废止的时间，为法律的废止设立了一定的缓冲期，有关人员就可以在法律的有效期间内及时为法律失效后的情况做好准备，避免法律秩序变迁带来剧烈的影响。比较典型的案例是早期台北市政府在立法废止公娼制度时，设置了废娼的“落日条款”，给了公娼两年期间找工作、转业或寻求其它出路，此举有效减轻了废止公娼后给社会带来的冲击和负担。

　　三、实例分析

　　从2006年1月1日起，新修订的《广州市行政规范性文件管理规定》（以下简称《规定》）开始实施。《规定》中一个引人瞩目的地方是借鉴了国外较为成熟的“定期死亡”和“落日条款”的做法，规定了规范性文件的有效期制度。《规定》第18条规定，“行政规范性文件应当规定有效期。有效期自行政规范性文件发布之日起最长不得超过五年。有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。行政规范性文件有效期届满前六个月，制定部门认为该文件需要继续实施的，应当对行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新修订。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责，也可以由政府法制机构负责。重新修订的行政规范性文件为新制定的行政规范性文件。部门规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查。”

　　这是全国首次对行政规范性文件实行“有效期制度”。此举主要目的是为了消除很多部门制定的行政规范性文件往往“有始无终”，只注重发布而不注重清理的现象。现在不少行政机关和职能部门制定的规范性文件不仅数量繁多，且法律效力不明确，很多机关根本不知道自己部门领域内的规范性文件哪些是有效，哪些是已经无效的。因此，就出现了某些行政机关仍然执行1949年发布的“红头文件”和火车撞了人赔粮票等啼笑皆非的现象。这些现象的产生与规范性文件清理制度不完善有很大的关系。目前，我们主要采取“运动式”的方法，集中清理和专项清理过期规范性文件，这些清理活动的启动是依靠外部因素，一般是一些重大事件的发生（如加入世贸组织）或某部重要法律的出台，清理周期的间隔往往比较长；而且，这种“大会战”的工作方式由于时间紧、任务重，很难保证工作质量，难免会有“漏网之鱼”。[page]

　　完善规范性文件清理制度的根本途径是建立规范性文件清理的长效机制，使规范性文件清理工作常态化、法定化。对每一个规范性文件实施有效期制度，不失为一个行之有效的方法，这种方法既能及时废除已不适合时代与发展的规范性文件，使之及时退出行政管理工作范畴，又能促使有关部门形势发展的需要及时更新规范性文件的内容，有效防范落后于时代与发展变化的行政行为出现。

　　对于老百姓来说，这也是一项便民之举。由于，行政相对人明确知晓行政规范性文件的有效期，从而能对自己的行为建立稳定的心理预期，既保护行政相对人的合法权益，又能减轻因行政规范性文件随意废改而影响社会稳定。

　　此外，规范性文件的“有效期”制度还有利于保证规范性文件制定目的的实现。由于过去的规范性文件没有规定明确的有效期间，不少部门从维护自身利益出发，对规范性文件往往是无利则废、有利则留，更有甚者，会利用原先的规定来逃避现在的法律义务，明显违背了当初制定规范性文件的目的，也容易损害行政相对人的合法权益。规范性文件的“有效期制度”无疑能有效减少这些行政自利行为的出现。

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