非诉行政执行案件的撤回及法律适用
非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不起诉，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向法院提出执行其具体行政行为的申请，由法院通过司法审查程序并最终实现生效具体行政行为内容的活动。目前，大量的非诉行政执行案件涌入法院，据不完全统计，非诉行政执行案件数量远大于行政诉讼案件，有些地方甚至达好几倍。对非诉行政执行案件的审查成为行政审判一项繁重的任务。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称行诉法解释）第九十三条规定“人民法院组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。法院审查后的结案方式是作出准予强制执行或不准予强制执行的裁定，但在司法实践中经常遇到行政机关申请执行后，发现自己作出的具体行政行为有重大错误，应予纠正，或者行政相对人在法院审查的过程中自觉履行了具体行政行为确定的内容，行政机关因此向法院申请撤回执行申请的情况。
对行政机关能否撤回执行申请的问题，我国行政诉讼法和司法解释都没有作出具体的规定，实践中各地法院做法不一，有的裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的裁定准予强制执行或不予强制执行。理论界和实务界对此问题颇有争议。通说认为行政机关具体行政行为一经作出即具有公定力、拘束力、执行力，行政机关申请执行后，无权对行政决定随意处分，非因法定事由不能撤回申请，否则即视为对国家权力的放弃，构成违法。笔者认为这种说法值得商榷：首先，既然法律没有规定，何来“非因法定事由不能撤回申请”之说？法定事由又指的是什么？照此理论，在行政诉讼案件中，行政机关也不得自行变更具体行政行为了，否则也构成违法。而现实中，行政诉讼法没有禁止行政机关变更其具体行政行为。其次，在法院审查过程中，如果行政相对人已自觉履行了义务，生效具体行政行为确定的内容已得到实现，就没有必要浪费有限的审判资源继续审查下去。再者，法院对非诉行政执行案件审查的目的是对行政权力进行有效的监督和制约，如果行政机关发现自己的具体行政行为存在错误，自行纠正是应当允许的。最后，允许行政机关撤回执行申请也提高了行政效率和司法效率。因此，笔者认为，只要行政相对人完全履行了行政义务，或者行政机关自行发现具体行政行为存在法律法规允许纠正的错误的，行政机关因此申请撤回执行申请，法院可以准许。但法院准予行政机关撤回执行申请应当有一定的条件限制，笔者认为，至少应当符合下列条件：1.行政机关撤回执行申请的理由不得违反现行法律、法规的强行性或禁止性规定。2.行政相对人已自觉履行了具体行政行为内容，或者继续履行行政义务在事实上或法律上已成为不可能或不必要。3.行政机关撤回执行申请不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。
厘清了行政机关能否撤回执行申请的问题，法院应如何适用法律又成了一个有争议的话题。有人认为，应适用民事诉讼法第二百三十五条规定裁定执行终结；也有人认为应适用行政诉讼法第五十一条裁定准予撤回申请。要解决这一问题，有必要对非诉行政执行案件审查的性质进行界定，即法院对非诉行政执行审查是诉讼中的审查行为，还是强制执行阶段的执行审查行为？笔者的拙见如下：1.非诉行政执行审查有着类似诉讼审理的程序。根据行诉法解释第九十三条规定，法院对非诉行政执行案件的审查是由审判员组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。与行政诉讼案件相比，非诉行政执行审查只不过少了一个开庭审理的程序。目前许多地方法院对非诉行政执行案件审查要举行听证，在听证会上由行政机关说明作出具体行政行为所认定的事实、适用的法律依据及作出具体行政行为的程序合法，再由行政相对人陈述、辩解，这种听证制度有着很强的“诉讼审理”色彩。因此，法院对非诉行政执行案件审查在程序上有着同诉讼案件极为类似的程序。2.非诉行政执行审查所处的阶段特殊。非诉行政执行审查与强制执行是有区别的。对非诉行政执行审查是法院是否立案执行的必经程序，这也是非诉行政执行案件区别于民事执行案件的重要标志。执行立案的重要条件之一是应当有执行依据（生效的法律文书），民事案件的执行依据是生效的民事判决书、调解书等，非诉行政执行案件的执行依据是法院审查后作出的法律文书（行政裁定书），而非行政机关的行政决定。因此，对行政机关在法院审查过程中撤回非诉行政执行申请法律适用问题，应适用审理程序中的法律规定，而不是执行程序中的法律规定。[page]
综上，依笔者之见，法院对非诉行政案件的审查是行政权力转化为司法强制执行权的纽带。也就是说，非诉具体行政行为的实现要通过司法审查转化为司法强制执行权，并通过司法强制执行活动最终实现具体行政行为确定的内容。因此说，非诉行政执行案件审查有着诉讼审理的性质。审查阶段执行依据尚未形成，行政机关在符合条件的情形下撤回执行申请应当允许，法院应依据行政诉讼法第五十一条的规定作出裁定，而非依据民诉法第二百三十五条规定。
最后笔者建议，对非诉行政案件审查的有关撤回及法律适用问题应在行政诉讼法修改之际作出规定或者通过司法解释作出规定，以解决实践中各地法院的不统一做法。
齐海生
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