“引咎辞职制度”的错位及其危害
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更新时间：
2019-07-27
17:44:27
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2001年11月6日最高人民法院颁布《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》。该制度规定，地方各级人民法院及专门人民法院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众的生命财产受到重大损失或造成恶劣影响的；或在其直接管辖范围内的法院发生其他重大违法违纪案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的；或者在装备、行政管理工作中疏于监管，发生重大事故或造成重大经济损失的；或者不宜继续担任院长、副院长的其他情形，院长、副院长应当引咎辞职。
根据该规定第一条之规定，出台这一规定的目的在于深化干部制度改革、完善法院领导干部管理制度，确保法院领导干部恪尽职守，依法履行职责。显然最高法院出台此项规定必定是看到了当前司法领域广泛存在的腐败现象及其严重危害而有针对性地提出的正本清源之策，其用心可谓良苦；而选择各级地方法院的行政首长开刀，其决心和力度不可谓不大。假如用意如此之好、力度如此之大的一项规定，其制定、颁行、实施的确与法治的原则相契合，而实际上又能收到立竿见影的成效，如能从此廓清笼罩中国司法领域的腐败阴云，从而极大地推进中国社会的法治化进程，则国家幸甚、人民幸甚。然而如果对这十一条规定稍加深入分析，就会发现它不仅不能推动中国的法治建设，反而会造成诸多混乱，甚至有悖于司法体制改革目标时，我们就不能不对这一规定提出质疑了。
要弄清这一规定的性质及其影响，就必须从分析“引咎辞职制度”的内涵开始。在西方国家，引咎辞职制度主要是指在行政管理部门担任公共职务的官员对于其职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的通常是道义上的责任的归责任方式，即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的归责方式。从而，这种责任的判断往往比法定的归责更加严厉，也就是说这种责任或谓之“咎”，其实不一定必然构成法律上的责任，而是有悖于道德要求或舆论取向的一种非法律上的责任，因而“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯法。但是，习惯法上的道义责任并非是随意可以借用和推行的治吏手段，它必须有一个制度与社会环境的前提，即“引咎辞职”是在选举制和舆论自由语境下对于官员责任的一种扩大，它必须建立在官员承担法定责任时的无比清晰与肯定的基础上，是基于道德判断的一种自我归责。“引咎辞职制度”的出现，无疑是在现代法治国家中，在要求公共行政官员守法尽责的基础上对其提出的一种更高的道德境界要求。
在我国，近年来党政部门广泛推行这一做法，并逐步在人事组织制度上将引咎辞职规定为特定情形下领导干部必须承担的一种法定责任，并受到了较好的成效。然而，最高法院将此“引咎辞职”规定引入司法领域，却难免产生淮橘成枳的后果。其根源不在于“引咎辞职”制度本身是否存在什么重大缺陷，而在于司法权之完全不同于政党权力、行政权力的性质以及司法权在国家权力结构中的地位及其与立法和行政的关系决定的。从而看似单纯的移植到司法领域的“引咎辞职制度”-一种已经错位的制度，可能会引发不仅及于其自身而且涉及到其他领域的一系列问题，这不但会抵消会这一规定应有的效力，还将可能造成诸如司法行政化，侵蚀立法权、干扰法官独立、模糊法定责任与道德责任的界限、阻碍司法改革目标的实现等一系列负面后果。
首先，从司法与行政的关系上看，司法与行政应该是分立的权力，司法权是独立的权力。但在中国，由于各级法院辖区与相应行政辖区重合且各级法院都实施行政化管理，更重要的是司法所需的经济资源完全由相应行政部门供给，使得司法不仅在管理上、经济上都受制于行政，从而中国的司法权具有浓厚的行政化特征。引咎辞职规定的出台，将在事实上进一步加剧司法机关的行政化特征。这是因为，对于选举制下的作为公共职务的法官，强行的引咎辞职在法理上无法自圆其说，最高法院要求院长在没有明确的法定责任之下引咎辞职，是对于这个经由代议机关选举任命的职位的不尊重；也表现出最高法院对于下级法院的管理不重业务而重人事，使得长期以来通常并不是法律专家而只是行政官员的法院院长有可能对具体案件涉足更深，从而与当前正在推行的以“谁审案，谁判案”为核心内容的审判长选任制相冲突。其结果必然进一步加剧法院系统自上而下的行政化特性，与司法独立的法治原则相违背。[page]
其次，从司法权与立法权的关系看，司法与立法亦是分立的权力。在我国，立法权是最高的国家权力，司法权产生于立法权并对其负责，立法有权监督司法权的行使，但司法权具有独立性。而“引咎辞职制度”的启动要求地方各级法院院长在没有明确法定责任的情形下引咎辞职，表面看是对由代议机关选举产生的法院院长职务的不尊重，在实质上侵蚀了这个在法律上具有独立职位的人事权，最终侵蚀了地方代议机构的权力。这是因为，地方各级法院院长是由同级人民代表大会选举产生的，是该选区人民意志的体现。由全国人大选举产生并对其负责的最高人民法院领导机构，实质上没有权力出台这样一个决定地方各级法院院长命运的“引咎辞职制度”，地方各级法院院长的任免权应归属于同级人民代表大会。因而，该项制度的启动必然最终侵蚀地方代议机构的权力，违背了立法权是最高权力这一根本原则。立法与司法的权力分立体制如果被打破，虽然从近期看是司法权侵蚀了司法权，但由于立法权居于高位并产生司法权，所以从长期看，权力制约的结果将可能出现司法权反过来受到更大的侵蚀，甚至司法权的独立性受到威胁，这将危害法治的进程。
再次，“引咎辞职制度”侵犯了法官独立性。法官独立性要求“谁审案，谁判案”，即法官独立地完成对案件的审理和判决，并对其判决的案件负有独立的责任，权责一致是法官独立的应有内涵 ，也是我国司法体制改革的一个应然的方向。法官独立性要求法官审理和判决案件排除行政的干预，然而，由于我国长期以来实行的是审判委员会制，法官独立性在很大程度上已经被淹没在审委会的集体意志之中。在这种情况下全面推行引咎辞职制度，其负面影响是显而易见的：法院审理案件本来就有一定的差异性，不同的法官审理同一个案件可能得出不同的结果，如果法官审理案件出现的差错由法院的行政领导负责，那么法院院长就不可避免地对主审法官进行过多干预，使法官不能按照自己的意志和对案件的判断来审理案件，而更多地屈从于长官意志，其结果必然导致法官独立性的进一步丧失，也必然进一步强化司法过程的行政性特征，从根本上威胁到司法的公正性。
复次，“引咎辞职制度”不仅不利于法院院长对其基本职责的明确化，反而有可能造成其职责的含糊和淡化。因为该规定第六条规定：“符合本规定第四条情形之一的院长、副院长本人不提出辞职的，按照干部管理权限，由党委商上级人民法院同意后建议人大或人大常委会依法定程序罢免、撤换或免除其职务。”如前所述，假如对法院院长的自我归责的要求高于法定责任，即这种自我归责在多数情形下不是基于某种法定的责任，而更多的是出于一种道德要求或者舆论上的压力，那么这个“建议人大或人大常委会依法定程序罢免、撤换或免除其职务”就只能是一种道德或舆论上的要求，而缺乏基本的法律依据；而假如其行为已经构成足以“罢免、撤换或免除其职务”的法定责任，那么人大及其常委会也就勿需根据其建议做出这一决定，是否做出这一决定是人大及其常委会的自主性权力；更何况，一旦法院院长的行为构成了足以“罢免、撤换或免除其职务”的法定责任，引咎辞职制度反而成为一种对其基本职责的含糊和淡化了，是一种避重就轻的处理方式，是为我国法治的现实所不允许的。
最后，出台“引咎辞职制度”与我国司法改革的目标也是相违背的。近年来法学界对审批制、请示制、审判委员会制等“泛行政化”的司法机制提出了许多批评。最高人民法院顺应国际司法界的潮流，出台了《人民法院五年改革纲要》，明确提出了司法改革的目标是“还权于合议庭，充分发挥合议庭的作用，逐步取消院长、庭长未经审判程序个人决定案件的做法。”然而引咎辞职制度明显与司法改革的目标背道而驰：要求法院院长对本院所有法官做出的枉法裁判承担责任，就等于将法院完全视为一个“首长制”的行政单位；这一制度的一个必然结果是出现法院院长有可能为枉法裁判的法官“背黑锅”的情形，在这种情形下，不但不能实现“还权于合议庭”的司法改革目标，反而打击和压抑了法官的责任心和积极性，同时也不利于法院自身提高管理水平。由此，引咎辞职制度实质上形成了一股无形的压力，要求法院院长从法官和合议庭手上收回一度下放的权力，进一步加大审委会的受案范围，进一步逼迫行政领导越俎代庖拍板定案，使庭审重回形同虚设的局面，并使法官有了合法的藉口把棘手的案子向上请示，借以推托责任。如此，《人民法院五年改革纲要》不仅难以实现，而且会在司法行政化的路子上越走越远。[page]
概而言之，“引咎辞职制度”之所以会产生诸如上述的负面影响，其根源不在于该制度自身存在什么样的缺陷，而在于它对所应用的领域出现了“错位”，在于它不是一种具有“普适性”的制度，司法领域的独特性特点决定了该制度不太明朗的前景。在我国加快建立法治社会的今天，任何有悖于法治精神的制度似乎都难逃被摒弃的命运，这是法治的要求，也是法治的必然。
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