行政不作为属于行政行为的一种，是相对于行政作为而言的。行政不作为违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害，对此种损害，国家应否承担赔偿责任，在我国的国家赔偿法中尚未作出明确规定，学术界对此看法也不尽一致。尽管有的学者主张国家对行政不作为违法给相对人造成的损害，应负赔偿责任，但在构成要件的认定及赔偿责任的承担方面却未作详细论述。本文拟就此作些探讨。

　　一、 对行政不作为的分析及其负赔偿责任的必要性

　　对行政不作为的概念，目前学术界观点颇多。从法理学上讲，作为“表现为作出一定动作或动作系列”，不作为“表现为不作出一定的动作或动作系列”。①依此看来，行政不作为就是行政机关消极地不作出一定的动作。它分为方式上的不为和内容上的不为两种。方式不为既是形式的不为也是实质上的未为，是不作为。方式有“为”，但反映的内容是不为，则是形式上有“为”而实质上不为，也是不作为。前者如行政机关不作行为（如不予理睬），其方式是不为，实质上也是什么也未干；后者如行政机关作出否决的言行（如拒绝），相对于“作出了否决”这一言行方式本身讲，是“为”的方式，相对于否决了被人要求作的那一行为而言，实质上反映的是“不为”或是“不愿为、不肯为、不想为”的内容。②行政不作为结合行政机关所负有的法定作为义务和不作为义务而言，便呈现出合法与不合法两种状态。所谓作为义务，是指行政机关依法应积极作出某种行政行为的义务；不作为义务是指行政机关依法不应作出某种行政行为的义务，这是法律规范对行政机关作出行政行为在内容或权限上的限制或抑止。例如，法律、法规对向农民收费的项目都有具体规定，在这些项目之外，行政机关具有不再征收其他费用的义务，这就是行政机关实体上应履行的不作为义务。③如果行政机关负有法定的作为的义务，没有履行该义务去作为，这就是不履行法定职责的不作为，是不合法的。对此，行政机关应承担法律责任；如果行政机关负有法定的不作为义务，行政机关遵守规定不予作为，这是行政机关守法或履行法定职责的表现，是合法的不作为。行政机关对此无需承担法律责任。

　　由上分析可见，行政不作为可以分为合法的不作为与违法的不作为两种。规定对违法的行政不作为负赔偿责任，在国外早已有之。如根据美国的《联邦侵权赔偿法》规定，美国的行政赔偿责任的范围，不仅及于政府官员的违法作为行为，也及于其不作为行为，例如，在公共场所发生的打架斗殴事件，警察在场不加制止，警察局对其造成的伤害或损失应负赔偿责任；在交通要道或国家公园因施工或其他原因挖坑或堆土等，行政机关未设警告牌予以告示，造成路人或游客的人身伤害或财产损失，行政机关应负赔偿责任。④在我国，要求国家对违法的行政不作为负赔偿责任，有利于保护公民、法人及其他组织的合法权益；有利于促使行政主体依法行政；有利于进一步完善我国的法律责任体系，并促进市场经济发展。在我国提倡大力发展社会主义市场经济的今天，随着政府职能的转变，更应该强调行政主体对法定职责的积极履行和及时地为市场主体提供服务。如果行政主体经常怠于履行法定职责，对各类违法行为该制裁的不制裁，对相对人的人身权和财产权等合法权益该保护的不保护，这既不利于维护公共利益，也有损于相对人的合法权益，而且还会阻碍市场经济的发展。约翰。奥斯丁认为，只有那种“对某种作为或不作为具有普遍约束力”的命令，才是法律。⑤国家赔偿法是为解决国家机关侵权行为的赔偿责任而出台的，它应该对作为行为和不作为行为进行全面规范，为受害者提供充分的救济，切实保障公民的权利，以发挥其重要功能，实现其法律价值。
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　　二、国家对行政不作为行为负赔偿责任的构成要件

　　国家对行政不作为负赔偿责任，必须具备相应的条件，即构成要件，这是负赔偿责任的核心问题。对此，我们可作如下分析：

　　1.有违法的行政不作为的客观存在。前文已述，行政不作为存在合法和违法两种类型。只有对违法的行政不作为，才有要求国家负赔偿责任的可能。而认定违法的行政不作为的客观存在，要从两个方面着手：一是看行政机关是否负有某种法定的作为义务。只有行政机关对其负有的法定作为义务而不为，才是违法的；二是看行政机关是否在可能为之的情况下而不为，这里的“可能为之”，是指根据当时当地的客观情况，行政机关有履行法定作为义务的可能性，而不存在不可抗力等特殊的阻却事由而使其无法为之。这里的“不为”，在实践中可以多种方式出现，如拒绝履行、拖延履行、不予答复等，不管以何种方式出现，只要是行政机关未作其依法应作之事，即是不为。

　　2.给相对人的合法权益造成了实际的损害。这包括两层意思：第一，必须有实际损害的存在，即损害必须是已经发生，客观存在的。第二，损害的必须是相对人的合法权益。

　　3.违法的行政不作为与相对人的实际损害之间有因果关系。对于这种因果关系，有人认为，“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事实之间存在直接因果关系，则不作为行为主体应承担赔偿责任；凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件的，则不作为行为主体不承担赔偿责任。”⑥例如，某公民遭到几个流氓的围攻，申请执勤警察保护其人身权益，执勤警察不予制止，此时，造成损害的直接原因是流氓的行凶行为，执勤警察的不作为仅仅是损害得以扩大的外部条件，因此受害的某公民不得请求该警察所在的公安机关赔偿。笔者认为，对行政不作为引起赔偿责任的因果关系，不能简单从“外部条件”与“直接原因”来分析。“实践证明，人为地将‘条件’与‘原因’区别开来并非一种理想与现实的办法，对于确定侵权赔偿责任来说，造成损害的一切条件或要素都具有同等价值，因而都可以成为法律原因。”⑦违法的行政不作为是由于行政主体不履行对相对人所负的作为义务而构成行政侵权的，因此它与损害事实之间的因果关系，实质上是行政主体与相对人之间的权利义务关系。“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”⑧上例中公民申请执勤警察予以保护，而该警察却不予制止，就违背了他所承担的特定义务，如果受害人无法向加害人求偿时（如加害人已逃跑或无支付能力等）而向行政机关请求赔偿，应予支持。因为警察与受害人之间有特定的权利义务关系，违背法定义务即为因，受害人损失即为果。二者虽无必然联系，但有间接联系。实际上，在有些国家，很少研究国家赔偿中的因果关系，而研究行政机关公务员所负的公职义务及其与第三人的关联性。⑨只要公务员的义务是为了保护第三人的利益而设置的，而公务员违背义务并造成特定第三人损失，该公务员不作为即构成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在因果关系。

　　总之，行政不作为引起赔偿的因果关系的认定是较为复杂的。在有的情形下，可以按作为行为引起赔偿的因果关系来认定，即以哲学上的因果关系为基础，看侵权行为是否必须是损害事实发生的必然的、直接的原因，如果是，即认定存在因果关系。如某公民合乎法定条件申请行政机关颁发许可证，行政机关无故拖延不予颁发的，则该不予颁发行为是造成某公民权益损害的直接原因，即可认定他们之间存在因果关系；但在有的情形下，则不能按作为行为引起赔偿的因果关系来认定。前例中警察对公民请求保护的申请置之不理的情况，如果按直接原因的标准来分析不作为与损害事实之间的因果关系则行不通，因为某公民人身权益受损的直接原因不是公安机关的不作为，而是流氓的非法侵害。但是，如果我们从必要条件说的角度来分析，即公安机关的不作为并不一定导致某公民人身权益的损害的发生，但是没有公安机关的不作为，即公安机关已经作为，则该公民人身权益的损害必定不会发生。因此，笔者认为，对行政不作为引起赔偿责任的因果关系应这样分析：只要行政主体的义务是为了保护行政相对人的利益而设置的，而行政主体违背义务并造成特定行政相对人损失，该行政主体不作为即构成行政侵权行为，它与行政相对人的损害结果之间就存在因果关系。这样，就为国家对行政不作为负赔偿责任的因果关系的认定开辟了道路，就有利于公民、法人及其他组织请求赔偿，并促使行政主体积极地履行法定职责。[page]

　　三、行政不作为引起的国家赔偿责任的承担行政不作为种类众多，在追究赔偿责任时，也要分情形而定。下面，笔者从较为典型的三种情况探讨行政不作为所引起的国家赔偿责任的承担问题。

　　1.对应申请应当履行保护相对人人身权和财产权的法定职责，行政主体却拒绝履行或拖延履行的赔偿责任的承担。这种赔偿责任的承担，情况较为复杂，因为，在此种情况下，行政不作为侵权与其他侵权行为（如民事侵权）通常混杂在一起。有的学者主张，此种情况下的赔偿责任的承担应采取赔偿的穷尽原则，即在没有其他救济途径的情况下，才由国家承担赔偿责任，也就是说，这种赔偿责任要以受害人不能通过其他方法受偿为前提。如警察发现甲殴打乙却不制止致使乙受伤，乙可先通过民事侵权诉讼要求甲赔偿，如果甲逃匿或无支付能力，乙才可向国家请求赔偿。笔者认为，为了更及时、充分地保障相对人受偿权利得以实现，应采取救济选择原则，即在相对人的人身权或财产权正在或可能遭受损害，而请求行政机关予以保护，行政机关却拒绝履行或拖延履行的，相对人可以选择民事赔偿的途径，即要求民事加害人予以赔偿。在民事赔偿的途径行不通，如民事加害人逃跑或无力赔偿的情况下，再请求国家赔偿，即要求不履行职责的某行政机关予以赔偿；相对人也可以直接选择国家赔偿，由不履行职责的某行政机关在赔偿了相对人的损失后，再追究民事加害人的责任。当然，值得说明的是，如果是相对人的人身权或财产权正在遭受损害的情况下而请求行政机关履行保护的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复而致使损害扩大的，那么该行政机关只对加重的损害负赔偿责任。

　　2.对应申请应当给某相对人颁发许可证或执照，行政主体拒绝履行或不予答复的赔偿责任的承担。对这种赔偿责任还没有引起人们的重视，一般认为，相对人认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证或执照，而行政机关拒绝履行或不予答复的，其承担责任的方式是限期履行法定职责。其实，履行法定职责与承担赔偿责任并不完全相同，履行了法定职责并不意味着就承担了赔偿责任，相对人符合法定条件申请行政机关颁发许可证或执照，而行政机关拒绝履行或不予答复的，如果仅责令该行政机关限期履行法定职责，而不要求其承担赔偿责任的话，那么，对其是起不到多大的制约或督促作用的。对符合法定条件的相对人，行政机关应其申请应当颁发许可证或执照，但拒绝履行或不予答复的，实质上是变相地剥夺了相对人的行为能力。如果责令行政机关履行法定职责已无实际必要的，则行政机关应承担赔偿责任。如公民甲欲从事某种经营活动，进行了人、财、物方面的充分准备，在符合法定条件的情况下，申请工商部门颁发营业执照，工商部门却拖延不办，致使甲在时过境迁、万般无奈的情况下取消了原来的计划。此时，如果责令工商部门给甲颁发营业执照已无必要，但公民甲的损害是客观存在的，工商部门应赔偿其为从事经营活动进行准备所必需的各种费用；如果责令行政机关履行法定职责仍有必要的情况下，在拒绝履行或不予答复到被责令而履行了法定职责这一阶段，相对人遭受的损害仍是客观存在的，此时，行政机关应当赔偿相对人在这一阶段必要的经常性费用开支。

　　3.对没有依法发给抚恤金赔偿责任的承担。抚恤金是发给应当享受抚恤金的死者家属或者伤残人员的生活费用，以维持他们的生活。所谓没有依法发给抚恤金，是指行政机关依照法律、法规之规定应当发给而没有发给的。根据行政复议条例和行政诉讼法的规定，对行政机关没有依法发给抚恤金的，公民可依法向上级行政机关或法定的行政机关申请复议或向人民法院提起行政诉讼。复议机关或人民法院经审查后，先确认该行政不作为行为存在，再责令该行政机关限期履行法定职责，该行政机关依法履行法定职责向某公民发放了抚恤金后，一般无需再承担赔偿责任。但是，如果因行政机关没有依法发给抚恤金而引发其他严重后果的，如致使某公民在无法生活下去而死亡的，则该行政机关就需承担赔偿责任，向受害者支付死亡赔偿金、丧葬费和受其抚养的无劳动能力人的生活费。[page]

　　① 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1992年版，第152页。

　　② 参见方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第142页。

　　③ 参见刘莘等主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第394页。

　　④ 参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第322页。

　　⑤ 参见[英]约翰。奥斯丁：《法理学的范围》（纽约，1961年），第15页。

　　⑥ 程时菊：《浅析国家赔偿范围的几个问题》，《法商研究》1996年第2期。

　　⑦黄杰等：《国家赔偿法释义与讲座》，中国人民公安大学出版社1994年版，第113页。

　　⑧马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社，第109页。

　　⑨参见[德]契布尔长。豪伊尔：《从案例分析看公职员责任法》，《行政法学研究》1993年第1期。

　　[10] 参见周佑勇：《行政不作为的救济和责任》，《法商研究》，1997年第4期。