浅谈玩忽职守罪中的“公共财产遭受重大损失”
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更新时间：
2019-08-03
13:10:47
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玩忽职守罪是国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确履行职责，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失的行为。在司法实际中，对于玩忽职守造成公共财产重大损失的情节认定颇有争议，难以把握，不利于准确地打击此类犯罪。笔者试就如何认定“公共财产的重大损失”问题谈些自己的看法。
一
“致使公共财产遭受重大损失”是玩忽职守罪客观方面的一个重要特征，是定罪量刑的重要依据。所谓公共财产，根据我国刑法第91条的规定，是指下列财产：国有财产；劳动群众集体所有制的财产；用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或专项基金的财产；在国家机关、国有公司、企业，集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的财产。所谓公共财产的重大损失，根据1999年9月最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，是指以下三种情形：一是造成直接经济损失30万元以上的；二是直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；三是徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的。由此可见，公共财产的重大损失包括直接经济损失和间接经济损失。
二
对于直接经济损失，有人认为这是个简单明了的问题，无须多加研究，但实际中关于如何认定损失问题往往是很复杂的，争论也较多。有人认为只要导致公共财产所有人失去了对公共财产的控制即可认定为损失；有人认为经公共财产所有人多方努力，凭自身力量已无法挽回公共财产的损失时即可认定为损失；还有人认为必须在公共财产所有人自身付出努力无法挽回损失时，再凭外部力量采取有效措施仍无法挽回损失，这样才能认定为公共财产的损失。笔者认为对于公共财产的直接损失问题可以从以下几个方面加以甄别认定：
1、因不可抗力的原因致使公共财产遭受无法挽回的重大损失。所谓不可抗力，是指不能预见，不能避免，并不能克服的客观情况。如某财政局副局长不正确履行职责，指使会计将本局财政预算外资金200万元违规借给某化工厂用于生产。不久该化工厂因雷击引起爆炸并燃烧，工厂顷刻间化为灰烬，直接经济损失达500万元，陷于倒闭，财政局借出的200万元血本无归，显然该副局长必须承担这200万元直接经济损失的玩忽职守责任。
2、因工作严重不负责任，致使公共财产被犯罪分子诈骗造成无法挽回的经济损失。如某机关行政科科长A，持100万元转帐支票与某公司经理B洽谈为本单位购买中央空调事宜，在B的“精心安排下，”A不是认真审查B的资信情况、身份情况和合同条款，而是整天与B的公关小姐C厮混，致使C顺利地将A随身保管的支票100万元偷走交给B，B很快从银行全部取出现金与C逃之夭夭，经公安机关追捕仍未抓获。A的这种玩忽职守行为致使100万元公共财产的损失应认定为直接经济损失。
3、以合法形式转移公共财产致使无法挽回的重大损失。这是当前经济领域中常见的债务人规避法律、逃避债务的情况。如某镇机关干部甲在担任镇农村合作基金会主任期间，多次违反规定给某乙放贷达80余万元。乙名义上将此款用于自己的私营企业经营，实际上却以现金形式提出后付给其女婿丙用于他另办的企业。农金会向乙催收贷款未果遂向法院起诉乙，乙以自己企业亏掉了为由不还欠款，而法院也苦于无证据证明乙将贷款转移给丙的事实而不能对丙强制执行，导致这80万元公共财产无法追回。实践中类似的还有将资产转移到妻子名下后随即搞“假离婚”，约定财产全部给妻子。这些以合法的形式转移公共财产，导致无法挽回的情形均应认定行为人玩忽职守造成的直接经济损失。
4、因玩忽职守致使公共财产灭失毁坏等遭受的重大损失。公共财产的灭失，其灭失时该财产的实际价值就是造成的直接经济损失，这比较简单；对于公共财产的毁坏，需要通过专门机构对该财产作评估，通过公共财产被毁坏前的价值和毁坏后的实际价值比较，就能得出其实际损失情况，就可以认定其直接经济损失。[page]
5、因疏于管理或不履行管理职责致使本单位受到犯罪分子不法侵害而遭受的重大损失。有的领导干部对本单位的日常工作不抓不问，放任不管，对出现的一些违纪违规现象不追不究，对规章制度的落实没有具体措施，被犯罪分子钻了空子，致使本单位遭受巨大的不可挽回的损失，这应认定为因玩忽职守造成的直接经济损失。如某地税局局长对本局工作一贯疏于管理，甚至对财会人员贪污数千元的问题也不追究责任。1997年7月至1998年5月期间，局财务科长甲陆续将帐上150万元公款擅自借给个体户乙用于赌博活动，乙将150万元资金全部输光后逃跑，经司法机关多年缉捕仍无结果。甲的行为构成挪用公款罪无疑，但是该地税局长也构成玩忽职守罪，他对造成本局150万元公共财产的直接经济损失必须承担法律责任。
6、通过法院诉讼程序仍无法挽回的重大损失。行为人因玩忽职守行为致使公共财产失控的情况，通过人民法院诉讼途径来挽回经济损失是具有强制力的、最具实际效果的办法，如果通过这一途径仍然不能追回经济损失，应该说是别无他法了。因此，经诉讼程序无法挽回的损失可以认定为直接经济损失。诉讼程序包括当事人向法院起诉，法院审理和执行。实践中，笔者认为可以在执行过程中中止执行一次或对被执行人司法拘留过一次没有能追回执行标的的即可认定为造成了直接经济损失。
三
间接经济损失是由直接经济损失派生出来的，一般来说，产生了直接经济损失，往往也就会出现间接经济损失。如何确定直接经济损失，间接经济损失是否都能成为玩忽职守的定罪依据？实践中存在把握不准的情况，有的甚至不予认定，影响了这类犯罪的公正处理。笔者认为对于间接经济损失可以从以下几个方面加以确认：
1、由直接经济损失核算出的银行利息。由行为人玩忽职守导致资金（公共财产）的流失，我们暂且不谈流失掉的这部分资金在运作过程中能产生多少利润（因为具有不确定性无法核算利润），但是从资金失控之日起至无法挽回止这期间的银行利息是客观存在的，可以计算的，这是实实在在的损失，应该认定是间接经济损失。
2、因玩忽职守未能将公共财产用于约定的投资致使违约而造成的重大损失。如行为人不正确履行职责致使公共财产未能如约投入到某个既定的项目中去，按照我国民法规定就必须承担违约责任，如支付违约金、赔偿损失等。如某民政局局长将本局拟作支付与客户签约购置设备的200万元贷款违规借给一企业使用，在合同交款期内（一个月）未能将此款从企业追回交给客户（一年后企业才还入该局），致使该客户诉该局违约，法院判令民政局支付客户违约金20万元，赔偿损失30万元，那么该民政局局长必须承担造成50万元间接经济损失的玩忽职守罪责。
3、因玩忽职守致使公共财产灭失、毁坏后，经修理、重制、更换所需的资金。国家工作人员如果对工作认真负责，恪尽职守，严格管理，遵章守制，就不会发生意外，导致公共财产的灭失、毁坏等重大损失；而正是因为行为人对工作严重不负责任，不履行或不正确履行职责，从而导致了正常运行中的公共财产如机械、高新技术设备等的灭失或毁坏。要恢复正常运行就必须修理或更换，这就需要花费资金，这部分资金是额外的负担，就应认定其为玩忽职守造成的间接经济损失。
4、因企图挽回由玩忽职守造成的公共财产的重大损失所列支的成本。因玩忽职守致使公共财产失控后，人们的心态总是企盼通过各种途径，各种办法尽可能地追回经济损失，在这过程中往往会开支掉不少费用，如本单位内部派人在追债过程中列支的差旅费、住宿费、补贴费等；在诉讼过程中列支的诉讼费用、律师代理费用、差旅费、住宿费、资产评估费、鉴定费等，这些费用应视为间接经济损失。
四
正确认定“公共财产重大损失”，对于严肃查处、准确打击玩忽职守犯罪，维护国家机关的形象和声誉，保障国家法律法规的贯彻实施，实现依法治国方略，具有十分重要的意义。在具体操作中，我们必须注意把握以下几点：1、玩忽职守行为与公共财产重大损失的客观危害后果之间必须存在刑法上的因果关系，如果二者之间没有刑法上的因果关系，那么即使客观上存在行为人玩忽职守的行为和公共财产重大损失的危害结果，也不能追究行为人玩忽职守的刑事责任。2、严格区分公共财产重大损失的直接经济损失和间接经济损失，直接经济损失是一种“原始损失”，而间接经济损失是由直接经济损失派生出来的，是“派生损失”。两者的关系不能混淆。根据高检院《立案标准》的规定，严格区分这两者的关系，对于定罪量刑具有重要意义。3、要准确地、客观地认定间接经济损失，不能牵强附会地随意认定。如果因为存在直接经济损失就随意地估算尚不存在的、具有不确定性的间接经济损失，就势必会造成夸大对玩忽职守行为的打击面，不能科学地、客观地处理一些案件。4、要反对公共财产重大损失认定问题上两种倾向：一是主观主义，不作深入细致的调查研究，草率认定；二是谨小慎微，对有证据证明已无法挽回的重大损失左顾右盼，不敢认定。[page]
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