紧急状态，是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。导致出现紧急状态的因素主要包括严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件等。为了依法及时有效应对各种重大突发事件，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案确立了紧急状态制度，这是具有重大意义的。
一、宪法确立紧急状态制度是完善我国应急法律制度的前提
（一）我国应急法律制度建设的现状
据初步统计，我国目前已经出台涉及突发事件应急的法律35件、行政法规36件、部门规章55件，党中央、国务院及部门文件111件。这些法律、行政法规、规章和文件建立了几种突发事件应急制度：一是，现行宪法对战争、动乱、暴乱或者严重骚乱引起的紧急状态作了原则规定。
香港特别行政区基本法、
澳门特别行政区基本法也有相应规定。戒严法根据宪法的有关规定，对实施戒严的具体问题作了明确规定。二是，防震减灾法、防洪法、消防法、安全生产法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等有关法律、行政法规对某些突发事件的应急制度作了规定，主要包括：破坏性地震、洪涝灾害、环境灾害、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等自然灾害方面的应急制度；核电厂核辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故、电信网络安全、民航运输安全等技术事故方面的应急制度；突发公共卫生事件、重大动物疫情、重大植物疫情等人类和动植物疫病方面的应急制度；金融风险等经济方面的应急制度。三是，有关部门规章和文件建立了反恐怖、群体性治安事件、民族或者宗教因素引发事件、劫机等人为事件方面的应急制度；城市供水、城市燃气、水库大坝安全、铁路运输安全等技术事故方面的应急制度；外汇电子数据备份与电子系统故障等方面的应急制度。
（二）我国应急法律制度建设存在的主要问题
改革开放以来，特别是近几年来，我国突发事件应急制度、体制和机制建设取得了显著成绩，但与经济和社会发展的客观要求相比，还存在不少差距：
一是，现行宪法没有确立统一的紧急状态制度。我国现行宪法仅对戒严、动员和战争状态等几个问题分别作了原则规定，缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的统一规定。
二是，缺乏统一的紧急状态立法。紧急状态法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题。例如，由谁决定和宣布进入或者解除紧急状态？由哪一个机构负责综合协调工作？政府为应对危机享有哪些权力？对哪些公民权利可以限制？社会成员应当承担哪些责任与义务？因政府采取紧急措施对公民、法人和其他组织造成的财产损失应当如何补偿？对由各种紧急状态所带来的这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定紧急状态法解决的。我国没有统一的紧急状态法，对由各种紧急状态所带来的共性问题缺乏统一规定。在出现紧急状态后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。
三是，现有应急制度不够完善。宪法和有关法律未就紧急状态作出明确的实体规定和程序规定，对政府在紧急状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，对公民权利的限制规定得不够明确，现行法律、法规之间在有的问题上衔接不够。
四是，有些突发事件的应急制度还缺少法律规定。一方面，与突发事件应急制度比较健全的其他国家相比，我国的应急制度还不够完善，还有一些急需建立、但尚未通过法律、法规、规章甚至规范性文件建立的应急制度，如重大计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、外来生物入侵、价格干预以及有关城市公共交通、民用燃气安全等方面突发事件的应急制度。另一方面，在已经确立的突发事件应急制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强、效力不高，对及时有效应对突发事件带来了困难，不利于有关部门之间的协调与配合。[page]
五是，突发事件应急体制和机制还不够健全。我国没有建立统一的突发事件应急综合管理协调机制，有关部门工作分散，全面、及时、准确收集信息较难，尚未形成反应灵敏、指挥统一、责任明确的整体应对机制。上级政府特别是中央政府在突发事件应急处理中管理较多、责任较大，地方政府特别是县、乡级政府依赖思想较重，县级政府及其有关部门独立应对突发事件的职权和责任较少。各级政府的应急职责缺乏明确的划分，容易出现相互推诿、扯皮的现象。有关地方和部门作出的规定一般都比较笼统，或者只针对局部情况，相互之间缺乏衔接。
（三）完善我国应急法律制度需要有宪法依据
紧急状态是由重大突发事件引起的。在紧急状态时期，政府为了及时有效应对这类事件，需要采取一些非常措施，而这些措施通常要对公民的权利和自由不同程度地加以限制。这就需要宪法作出规定。许多国家的宪法都直接规定了紧急状态制度，并以此为依据建立起了较为完备的应急法律制度。
在宪法中规定紧急状态制度是一个国家依法办事、崇尚法治的表现，目的是为了通过宪法确立的紧急状态制度，明确有关国家机关在紧急状态下享有的紧急权力，保障公民的权利和自由。党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的目标；党的十六大旗帜鲜明地提出要以人为本，尊重和保障人权；我国近年来还先后签署了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。政府在平常时期要坚持法治原则、尊重和保障人权，在紧急状态时期也应如此，坚持依法处理各种重大突发事件。因此，通过这次修改宪法确立紧急状态制度，为完善我国的应急法律制度提供宪法依据，是十分必要的。
二、宪法确立的紧急状态制度的主要内容
（一）宪法有关条款修改的具体内容
这次修改宪法，对其涉及“戒严”的三个条文作了调整，具体内容是：将宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”；将宪法第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定“发布戒严令”修改为“宣布进入紧急状态”；将宪法第八十九条国务院职权第十六项“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。”
（二）紧急状态制度的确立
现行宪法对“戒严”作了规定，但没有规定紧急状态。根据戒严法的有关规定，戒严是“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命财产安全的紧急状态时”，国家决定采取的一种应对手段。总结去年防治非典型肺炎的经验教训，借鉴国际上的普遍做法，需要完善应对严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、严重经济危机等紧急状态的法律制度。对宪法作这样的修改，“紧急状态”包括“戒严”又不限于“戒严”，适用范围更宽，既便于有效应对各种紧急状态，也同国际上的通行做法相一致。
（三）对我国宪法确立的紧急状态制度的理解
我国通过这次修改宪法明确确立的紧急状态制度，主要包含以下几项内容：
一是，明确了紧急状态的范围。紧急状态在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”，有的还包括一些狭义上的“战争状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但内容大体近似，是指一种特别的、迫在眉睫的危机或者危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活和管理秩序构成威胁。紧急状态可以由战争、重大自然灾害、严重人为事故、公共卫生事件、经济危机、社会动乱等原因引起。国外一般根据引起紧急状态的原因，把紧急状态分为由战争引起的紧急状态和由非战争因素引起的紧急状态，后者通常被称为一般紧急状态。这次我国通过对宪法的修改确立的紧急状态，是由非战争因素引起的。对于由战争引起的紧急状态，仍应依据宪法和国防法、兵役法、国防交通条例等有关法律、行政法规的相关规定加以应对。[page]
二是，明确了紧急状态的决定机关和权限。紧急状态的决定是指在紧急情况发生后，由有关国家机关决定是否实施紧急状态。根据这次对宪法第六十七条和第八十九条的修改，有权决定紧急状态的机关分别是全国人大常委会和国务院，其权限划分是：全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。这里需要明确的是，国务院虽然无权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，但有权提请全国人大常委会作出这类决定。紧急情况一般都是突发性的、非常急迫的，往往需要在最短的时间内采取紧急措施，宣布紧急状态。行政机关实行首长负责制，对紧急情况的反应比较灵敏，行动比较灵活。因此，许多国家的宪法都赋予行政机关紧急状态的请求权或者决定权。
三是，明确了紧急状态的宣布机关和权限。有关机关决定实施紧急状态后，还必须经过合法的宣布程序才能进入紧急状态。宣布是以文告形式通知公众，内容一般应当包括实施紧急状态的原因、地域范围、开始时间和结束时间、实施机关、国家采取的措施、对公民权利的限制等。宣布的意义在于使公民了解其在紧急状态期间的权利与义务，有效地维护自己的合法权益，切实履行应尽的义务，并将政府在此期间的活动置于公众的监督之下，防止紧急权力的滥用。因此，必须严格遵守紧急状态的宣布程序，只有经过正式宣布的紧急状态，才能发生相应的法律效力。根据这次修改后的宪法第八十条和第八十九条的规定，有权宣布进入紧急状态的分别是国家主席和国务院：国家主席根据全国人大常委会的决定，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；国务院决定并宣布省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。因此，对全国或者个别省、自治区、直辖市实施紧急状态，其决定机关和宣布机关是不同的，决定机关是国家的立法机关，而宣布机关是国家主席；对省、自治区、直辖市范围内部分地区实施紧急状态，由国务院作出决定并宣布。
三、以宪法有关紧急状态的规定为依据，抓紧完善我国的应急法律制度
通过这次修改宪法确立紧急状态制度，为完善我国的突发事件应急法律体系提供了宪法依据。我们应当依据宪法的有关规定，抓紧制定紧急状态法，在此基础上进一步完善有关突发事件应急的专门法律和行政法规，并根据宪法和专门法律、行政法规的规定，制定相应的配套制度和应急预案。目前，当务之急是抓紧研究制定紧急状态法。制定紧急状态法，需要重点研究解决好以下五个方面的问题：
（一）制定紧急状态法的基本思路与处理紧急状态的基本原则
这次修改宪法，只对紧急状态制度作出了原则规定，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题。对于紧急状态下政府的紧急权力、公民权利的保护等问题，宪法没有作出、也不必作出具体规定。因此，需要借鉴国际上的通行做法，抓紧制定紧急状态法，对这些问题作出明确规定。紧急状态法已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2004年立法计划。研究起草紧急状态法的基本思路是，把紧急状态下的政府行为纳入法治轨道，既保障政府有效行使权利、应对危机，又保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政机关滥用职权。
根据这一立法思路，紧急状态法应当确立政府处理紧急状态的基本原则，主要是：法治原则，即政府的紧急权力法定，依法保障包括公民的生命权、人格权、信仰自由等在内的基本权利，注重权利的救济和恢复；比例原则，即紧急权力的行使要遵循必要性、妥当性、最小损害性准则；平衡、兼顾原则，即兼顾权力强化与制约、限制与保障公民权利、国家利益与个人利益、全局利益与局部利益、多数人的利益与少数人的利益之间的平衡。
（二）紧急状态的确认与宣布制度[page]
紧急状态法应当对宪法有关紧急状态决定和宣布的规定作进一步的具体化。一是，具体规定紧急状态的构成要件与确认制度。紧急状态的出现往往突如其来，要及时启动应急机制，就必须对已经或者即将出现的紧急局势加以确认。从广义上说，紧急状态的确认制度还包括对实施紧急状态期限的限制、紧急状态的变更与延长。由于实施紧急状态，政府可以行使紧急权力、采取紧急措施，公民的某些权利与自由就要相应地受到不同程度的限制。在现代法治社会，只有在迫不得已的情况下才能启动紧急状态机制。确认紧急状态是否存在和判定是否需要实施紧急状态，对于维护宪法秩序、保护公民权利，是至关重要的。宣布进入紧急状态，意味着政府正式启动紧急状态机制，具有重要的程序意义。紧急状态的宣布还应当包括对终止紧急状态的宣布。
（三）政府处理紧急状态的专门机构
应急机构是集中行使行政紧急权力的政府机构，是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。处理突发事件往往需要政府多个部门相互配合。美国、日本、俄罗斯等一些国家都设立了专门的应急机构。为了有效应对突发事件，借鉴这些国家的做法，我国需要建立专门应急机构。这就要求紧急状态法对应急机构的设立、职责、权限等问题作出具体规定。在平常时期，应急机构主要负责重大突发事件预防工作的协调、应急知识的普及、应急救援队伍的管理、组织应急演练等工作。在紧急状态时期，应急机构负责集中统一领导、指挥有关部门和民间机构的应急活动，承担恢复社会秩序的工作。
（四）政府的行政紧急权力
在宣布进入紧急状态后，政府享有紧急权力，可以采取各种必要的紧急措施处理突发事件。为了依法及时有效应对突发事件，对政府在紧急状态下处理突发事件、应对危机需要享有的紧急权力，应当作出尽可能明确、详细的规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施与处罚的决定、命令的权力，征用房屋和交通工具的权力，强制疏散、强制隔离的权力，等等。同时，也要对政府紧急权力的范围、行使紧急权力的条件和程序作出严格规定，防止滥用紧急权力，如政府不得限制公民的生命权、人格尊严、信仰自由等基本权利。
（五）紧急状态下公民、法人和其他组织的权利与义务
在紧急状态时期，一方面政府应当保障公民、法人和其他组织依法享有的宪法权利；另一方面，公民、法人和其他组织也要依法履行一些基本义务。紧急状态法应当对公民、法人和其他组织在紧急状态时期享有的基本权利和权利受到不法侵害时的救济途径作出规定。同时，与平常时期相比，公民、法人和其他组织在紧急状态时期应当履行更多义务，主要是主动接受政府行使紧急权力对自身权利进行的限制，服从政府采取的紧急措施，并对紧急状态保持高度关注。
为了完善我国的应急法律制度，在制定紧急状态法的基础上，还应当抓紧从以下三个方面完善应急专门法律制度：一是，根据宪法和紧急状态法的规定，对现行有关突发事件应急的专门法律、行政法规进行修改、完善。二是，对由部门规章或者规范性文件确立、没有法律或者行政法规作为依据的突发事件应急制度，要考虑逐步上升为法律或者行政法规，提高其效力。三是，对还没有得到规范的其他突发事件，要抓紧进行分析研究，尽快制定相应的法律、行政法规。此外，各地方和国务院有关部门还应当区分不同情况、轻重缓急，抓紧研究制定有关突发事件的应急预案。
