立法法对立法权限的配置
导读：
我国宪法在配置立法权限时，使用了几个不同的范畴来表达。即全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，制定行政法规，用“根据”原则对行政机关的立法权限作了基本的界定；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规，用“不抵触”原则界定了地方的立法权限。近二十年的实践表明，这种划分是比较科学的。
宪法颁布以来，我国正是依据这种划分，开展了卓有成效的立法工作。但是，立法实践对立法权限的划分也提出了一些问题。立法法针对立法实践中提出的问题，对我国的立法权限作了进一步的划分。
一、关于全国人大及其常委会的专有立法权
在以全国人大及其常委会为核心的多层次的立法体制中，立法权限的划分实际上是两个方面，一是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分；二是中央和地方立法权限的划分。其中，确定全国人大及其常委会的立法权限，是整个立法权限划分的一个核心问题。因为全国人大及其常委会在整个立法体制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各种法律规范的依据和基础，同时全国人大及其常委会对其他各个层次的立法活动享有监督权。因此，只有确定了全国人大及其常委会的立法权限，才可能解决行政法规和地方性法规以及其他立法的权限范围问题。全国人大及其常委会的立法权限是十分广泛的，凡是需要规范调整的事项，都可以进行立法。因此，没有必要也不可能将全国人大及其常委会的所有立法事项都列举出来。但为了确保重大社会关系由全国人大及其常委会制定法律调整，便于其他各个立法主体开展立法工作，立法法根据我国的政治体制和实际情况，列举了只能由法律规定的十个方面。确立这些事项为全国人大及其常委会的专有立法权，其主要考虑是：一是要有利于人民行使国家权利，重要的事项应当由人民选举产生的权力机关行使；二是要有利于公民权利的保护，严格控制涉及公民基本权利的处罚和强制措施；三是要有利于维护国家的统一，国内市场的统一，社会主义法制的统一，重要社会关系的调整要由法律规定；四是要有利于调动其他各个立法主体的积极性，发挥各个立法层次的作用。
二、关于行政法规的权限范围
宪法规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。但对如何理解宪法规定的“根据”，过去在理论界有两种不同意见。一种意见认为，除了宪法和法律明确规定可以由国务院制定行政法规的事项外，国务院还可以根据宪法规定的职权制定行政法规，只要不同宪法和法律相抵触。职权也是制定行政法规的根据。这种观点被称之为“职权说”。另一种意见认为，“根据”是指宪法和法律明确规定国务院可以制定行政法规的事项，“根据”就是法律中的授权或者国家权力机关的决议、决定中的授权。认为行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权，而不是指享有创制规范的权力。这种观点被称之为“依据说”。两种观点分歧的焦点在于行政管理职权能否成为行政法规的制定依据。立法法对此争论作了一个结论，明确了行政法规的调整范围。第五十六条第二款规定，“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。这种划分采取了折衷的办法。因为从实际情况来看，”职权说“的观点失之过宽，把行政机关的管理职权不加分析，全部当成行政立法的范围，混淆了行政权和立法权的性质，从长远来看并不利于法制建设。而”依据说“又失之过窄，不利于调动行政立法的积极性，充分发挥行政立法的优势。行政立法的优势之一就是能及时应对社会生活中出现的新情况和新问题，而这时往往没有依据。如某些制定法律的条件不成熟、来不及制定法律或者需要通过制定行政法规积累经验的具体行政管理事项，如果过于强调必须有授权或者法律依据才能制定行政法规，就有可能贻误立法时机。因此，立法法将”根据“原则作了较宽的界定。
三、关于地方性法规的权限范围
我国是一个单一制国家，中央统一领导地方，地方服从中央，地方没有专有立法权。但是，我国地大人多，各地情况不同，必须调动地方的积极性和主动性。因此，我国宪法规定，省级人大及其常委会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。对于何谓不“抵触”，在理论和实践中有不同理解。有的意见认为，抵触就是同现有法律的直接冲突，不存在越权的问题。有的意见认为，除了同现有法律的直接冲突外，对应由中央立法但中央尚未立法的事项进行立法也属于抵触。其焦点在于是否包括越权。对此，立法法作了进一步的规定。地方性法规可以规定的事项主要是以下三方面：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（三）对于全国人大及其常委会专有立法权之外的事项，国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。
四、关于行政规章
行政规章是特定的行政机关在其职权范围内制定、发布的关于某一方面行政管理工作的规范性文件的总称。包括部门规章（也称部委规章）和地方人民政府规章两种。在法制实践中，对于规章的争议比较多。一是规章是否属于法。立法法考虑到规章在行政管理中发挥了比较重要的作用，同时也有一些问题需要规范，因而将规章纳入到了立法法的调整范围，确立了规章的立法地位。二是规章的制定主体，突出地表现在国务院的直属机构可否制定规章。在国务院的机构设置上，除部委之外，还有众多的直属机构，如国家工商行政管理局、国家技术监督局、海关总署、国家税务总局等等。这些直属机构虽然不属于部、委，但其行政执法任务相当重，有的甚至超过部委。为了履行行政执法职能，这些直属机构制定了大量的规范性文件。对于它们制定的规范性文件，能否算规章，一直有着不同的看法。为了使制定规章的主体在法律上更为明确，立法法从我国行政管理工作的实际情况出发，明确了“具有行政管理职能的直属机构”享有规章制定权。三是规章的权限范围，主要集中在规章是否可以设置处罚，这个问题在行政处罚法中已经得到解决。规章可以设置警告或者一定数量的罚款。再就是如何理解“根据”原则，其争论与行政法规相似。立法法对此也作了规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国院的行政法规、决定、命令的事项。”为避免部门规章相互冲突打架，还规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”对于地方政府规章，规定其可以规定的事项为：“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”
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