2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，《决定》将于明年5月1日起正式施行。无疑是我国民主与法制建设进程中的一件大事，标志着人民陪审员制度将更加完善和规范，并将在司法实践中重新焕发生机。但本人才疏学浅，仔细研读《规定》后，却生出许多疑惑。觉得《决定》本身就不完善，不科学。与先行有关法律的规定，存在不一致的地方，感觉目前应当废除陪审员制度，却非常必要。

　　一、人民陪审员制度由来和发展

　　人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，其内容是，国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判。这一制度借鉴外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众以陪审员的身份对审判工作进行民主监督，以保障司法公正，抑制司法腐败。实行陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的大陆法系国家实行参审制。我国的陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。 人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。 目前法律散见于我国的三大诉讼法中和《人民法院组织法》第十条第二款的规定。人民陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，其立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收个别人作为人民陪审员参加案件的审判工作，让人民陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。 但是，在司法实践中，人民陪审员制度却是名存实亡、形同虚设，在司法改革大潮中显得漏洞百出，格格不入。但是，由于现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员制度的规定过于笼统，严重影响了这项制度的实行。在我国宪法的制定和修改的历程上，人民陪审员制度也随之历经4次浮沉。1954年《宪法》使陪审员制度成了司法的一项基本原则，这一规定在1975年《宪法》中被废除了，又被1978年《宪法》恢复，到了1982年，我国现行《宪法》又将这一规定废除了。 已在我国实行几十年的人民陪审员制度，由于现行的相关法律对其规定过于简单笼统而难以充分发挥作用。但是，在司法实践中，出现了人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象。人民陪审员制度其实是名存实亡、形同虚设，在司法改革大潮中显得漏洞百出，格格不入。随着法官职业化的提出，人民陪审员制度就象瓜熟蒂落样悄然退出审判台，这也是历史的选择，历史的必然。

　　二、现行人民陪审员制度在司法实践中存在的问题

　　1、有关人民陪审员制度的规定太过原则，缺乏实践操作性。在我国的《人民法院组织法》和三大诉讼中，均只原则性的规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，这就给予了法院充分的自主选择权，导致法院在审判实践中不愿请人民陪审员参加诉讼或只请人民陪审员参加一些事实清楚、争议不大、社会效果较小的案件，这就必然引起人民陪审员制度无法充分发挥其作用，使得人民陪审员制度落于形式化；

　　2、人民陪审员的素质偏低。在人民法院组织法及三大诉讼法中，对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定，只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，这就使得人民法院在任用人民陪审员时，没有明确的标准及严格的条件限制，再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重，直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化，直接导致了人民陪审员的素质偏低，无法正确适用法律行使好审判权；

　　3、人民陪审员的职权不明。人民法院组织法赋予了人民陪审员与法官同等的权利，采取了一揽子包干的形式，未加以必要的区分。而在审判实践中，实行人民陪审员制度，人民陪审员往往由于自身业务水平的限制，无法对案件有一个独到的法理见解，主审法官要帮助人民陪审员了解案情，为其解说具体适用法律的原理，和人民陪审员进行协商，这对本来工作量就不小的主审法官来说，简直就是一个累赘，再加上普遍人民陪审员的素质不高，这就导致了法官对人民陪审员制度的一种排斥心理。为了应付审判实践的需要，也就出现了人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象，人民陪审员只要在开庭时往审判台上一坐，开完庭后把名字在合议庭笔录上一签，就完成了自己的光荣使命，似有“陪审员无才才是德”的意味。而人民陪审员也乐个不干活白捡便宜的好差使。竟有人认为：“陪审员嘛，主要工作就是陪，是配角，不是主角，案件审理的责任在于主审人，管那么多干嘛？反正不干活，法院照样得给我发补贴，还顺便讨个好人缘呢！何乐而不为呢？”（《人民法院组织法》第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助”）。[page]

　　三、如何解决现行人民陪审员制度中所存在的问题

　　第一种意见是，改革、完善我国的人民陪审员制度是必需的，但不能简单照搬国外的陪审制模式，应立足于我国国情，完善一系列的规章制度，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则对现行陪审员制度进行改革与完善：首先，从待遇上解决人民陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除人民陪审员的后顾之忧，激发人民陪审员的工作积极性，从而改变人民陪审员是廉价劳动力的现状，这也是对人民陪审员的劳动的肯定和尊重；其次，要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质；再次，要采取各种方式对恶魔陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用； 最后，还要加强人民陪审员制度的权责意识，注重对人民陪审员的政治思想教育，人民陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利，其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。第二种意见是，废除人民陪审员制度。看了第一种意见后，笔者不禁要问：“改革和完善人民陪审员制度，需要成本吗？答案当然是肯定的。如果我们要真正地发挥陪审员的作用，改革和完善陪审员制度就势在必行。那么，我们就要从人民陪审员的待遇、素质的提高、业务的培训和监督等方面来全面地投入成本，来造就一支符合我们所需要的人民陪审员制度，这成本应该是不低的。那笔者又要问了：”为什么我们不把这些成本花在法官身上，造就一支法官的精英队伍出来，先行彻底地消灭司法腐败这个名词呢？“ 持否定意见的人就要开腔了：”人民陪审员制度实际上是法庭内的分权，是对审判工作实行社会监督的一项民主制度，是不能将人民陪审员与法官等同起来的。“ 笔者认为，在我国的诉讼监督体系里，有检察院的监督、人大的监督、党的监督、政府的监督、法院内部纪检的监督、当事人的监督、新闻舆论的监督和群众的监督，已经够多够密了，没有必要再增加一个人民陪审员的监督来平添法院的工作量，这似有点多此一举、劳民伤财的意味了。另外，人民陪审员参与合议就是合议庭成员，合议庭成员的意见是少数服从多数，那来监督？而且，完善人民陪审员制度，其在司法实践中运用的实质性作用有多大，是否真的能为人民参与审判，对法官滥用权力起到必要抗衡和制约作用，确保司法民主、保障司法公正以及对司法的监督、制约？这都是无从考证的。因为，所有法官可能犯的错误，在人民陪审员的身上都是可能发生的。虽然，英美法系的陪审团制度在其国家的司法体系中的作用不可估量，但那是在英美，不是在我国。我国的国情与英美国家是不一样的，而且是很大的不一样。在此，笔者要提醒大家的一点是：在谈论人民陪审员制度的时候，切记不要对人民陪审员制度在司法实践中所出现的弊端先入为主的定性思维，认为解决的办法就是改革和完善人民陪审员制度。而是要从这个圈子里跳出来，从如何把我们的司法体制这个大局的改革完善出发，认清人民陪审员制度在我国司法体制中的利弊关系，考虑大局，该废除就废除。

　　面对着我国加入WTO，我国的司法审判制度面临着与世界的接轨的挑战，人民陪审制度的改革也是其中之一。但接轨的意思，并不是要我们的司法审判制度也学外国一样，才叫接轨。我们所需要的是符合中国国情的司法诉讼体制，不要因为英美有了个陪审团制度，我们就要有个有中国特色的陪审员制度。不错，陪审制度在英美国家的司法体系中虽然占据了较为重要的地位，起到了较为积极的作用。但这并不意味着陪审制度在我国也是行得通的。所谓大胆改革，就是要大胆，虽然我国现行司法体系中存在着陪审制度，但该陪审制度存在着很多弊端，简直就是一个空壳。这不仅浪费了诉讼资源，更让群众产生了法院只会搞形式工作而不注重实质工作的错觉。笔者认为应当废除人民陪审员制度。[page]

　　三、对《关于完善人民陪审员制度的决定》的质疑

　　最近全国人民代表大会常务委员会出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》，官方媒体掌声如潮。据肖扬院长强调，实行人民陪审员制度绝不意味着法官大众化，并不是为了解决法官数量的不足而从社会其他阶层中再选拔业余法官。实行这项制度的根本目的是为了体现司法民主，发挥人民陪审员在社会阅历、熟知社情民意等方面的独特作用，丰富法官在审查案件事实、具体适用法律中的思维、判断，从而最大限度地实现司法公正。

　　《决定》第一条规定，人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。依据该条，人民陪审员同法官有同等权利，而依据《决定》第十一条，人民陪审员却高法官一等，因为“必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定”，法官有这权利吗？司法实践中，单独的法官没有权利要求将案件提交审判委员会讨论的权利，详见《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》。

　　《决定》第四条第二款规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。依据《中华人民共和国法官法》，初任法官的条件是，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年。据说之所以这样规定，是希望精英治国。所以，全国首界统一司法资格考试时全国也曾经是一片叫好声。不知道为什么，仅仅时过三年，又不需要精英治国了。本来法官的素质就良莠不齐，要再加进一些法律门外汉，真不知道做初的判决会不会笑掉人们的大牙。法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。而依据《决定》第八条，只要符合第四条规定的，拥护中华人民共和国宪法、年满二十三周岁、品行良好、公道正派、身体健康等条件，并且没有因犯罪受过刑事处罚的或被开除公职两种情况，在公民被推荐或自己提出申请后，就有可能经过基层人民法院会同司法行政机关进行的审查（注意，还不是考察）后，担负起生杀予夺的大权。而且，陪审员的本旨即在于以普通公民参与司法来对抗司法的专横，以公众的自然理性来平衡法官职业化的僵化思维。因此，陪审员的来源必须是开放性的，而《规定》第五条却规定，人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。这不但失去了当初设立陪审员制度的原意，而且会产生一种怪现象，懂法的不一定能担任陪审员，不懂法的倒可能参与其中。虽然《决定》第十五条规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质，但这种短期培训却是无法让人民陪审员掌握必要的法律知识，奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。

　　人民陪审员是否属于国家工作人员，该《规定》没有涉及，如果某人担任几年人民陪审员之后，被发现其财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大，其本人又不能说明其来源合法，能否以巨额财产来源不明罪对其进行刑事追究？依据该《规定》及现行《刑法》，如果其在担任人民陪审员期间发生这种问题不难解决，如果其在担任人民陪审员之后几年呢？

　　《规定》第九条规定，人民陪审员的任期为五年，是否可以连任？如果允许连任，在目前的大环境下，会不会产生职业“陪审”一族？如果允许连任，那实行陪审员制度的初衷又如何实现？如果允许连任，会不会产生新的腐败？-这边拿补助，那边依据《规定》第十八条拿工资、奖金，享受原单位福利待遇。这样，法官的心理如何平衡？[page]

　　《规定》第七条规定，人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。如果基层人民法院认为已经人浮于事，不再需要人民陪审员，而刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判，问题如何解决？笔者认为应当废除人民陪审员制度。

　　四、废除陪审员制度的理论依据

　　1、从我国陪审员制度的发展渊源来看，1951年，我国颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定：“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权。并提出人民陪审员按选举原则产生。”在这之后，1954年人民法院组织法又用了三个条款对人民陪审员的产生、权利、职责以及经济保障作了明确的规定。就当时特定的历史时期，即1949年，中国共产党发动并依靠群众的力量推倒了三座大山，建立了新中国。革命的胜利，让共产党更深刻地体会到人民群众的无穷力量以及紧靠人民的重要性。因此，列宁也曾讲过，人民陪审制是公民参与国家管理的重要途径。在此，笔者大胆的揣测，在当时，我国将人民陪审员制度予以明确地立法，一方面当然是借鉴欧洲大陆和苏联东欧的司法实践经验，另一方面则可能是共产党在执政初期，为了进一步巩固政权、团结人民、共同抵御外敌而采取的一项措施，这其中或许包含了一点政治的成分在内。从事实上讲，当时的一些文章也告诉我们，普通公民参与审理案件让他们有了当家做主的感觉。50年代成了人民陪审员制度发展的黄金时期，可到了后来，特别是文化大革命时期，人民陪审制便成为发动群众、积极参与阶级斗争的一种有效的工具。 如今，中国跨入了21世纪，共产党成了不倒的长城，中国人民万众一心昂首世界前列，我国的各方面机制得到了完善，人民民主得到了贯彻，法制建设进程不断前进，人民是我们的主人翁，一切都是人民的。在这种大环境下，我们应该大胆地将不顺应我国司法体制改革需要的人民陪审员制度给废除掉，而不是成天叫吼着要改革，要完善。花上10000块钱去修一辆坏得只剩两个轮子的摩托车，这不值得。

　　2、陪审员制度不符合宪法本意。在我国宪法的制定和修改的历程上，人民陪审员制度也随之历经4次浮沉。1954年《宪法》使陪审员制度成了司法的一项基本原则，这一规定在1975年《宪法》中被废除了，又被1978年《宪法》恢复，到了1982年，我国现行《宪法》又将这一规定废除了。 有的学者认为，这只是几次非常平常的立法活动，并不影响《人民法院组织法》和三大诉讼法将人民陪审员制度加以规定的法律效力。对此看法，笔者并不赞同。众所周知，《宪法》是我国的根本大法，是我国制定一切法律所不能抵触的，是人民的最高行为准则，其效力是最高的，其修改程序也是最严格的。《宪法》第六十二条 规定了由全国人民代表大会行使修改宪法的职权。现行《宪法》将陪审员制度重新废除 ，这并不是无冤无故的废除，它体现的是国家统治阶级的意志，是中国人民的呼声。因此，现行法律对陪审员制度的规定，是与宪法本意相背离的。

　　3、陪审员制度的任用资格不合法。1983年9月2日新修订的《人民法院组织法》第三十四条第二款规定：“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识。”新《法官法》第九条也规定：“担任法官必须有良好的政治、业务素质和良好的品行；高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年……。” 正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法官的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，在法制社会中，法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。由此可见，法官的知识结构具有显见的综合立体性特点。而《人民法院组织法》第三十八条却规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”从本条规定可以看出，对于人民陪审员的选任几乎没有限制，既不要求人民陪审员需具备法律专业知识，也不要求人民陪审员需具备一定的学历，却赋予了人民陪审员与审判员同等的权利和地位。这显然是不合法的，不符合法律对法官职业人员的要求的。[page]

　　4、陪审员制度不符合审判实践的需要。我国的司法活动，属于根据法律规范进行裁判的理性化司法，而非凭借常识与现实合理性处理案件的经验型司法。有的人提出提高陪审员的综合素质，对其进行法律培训等措施，然而，这种短期培训却是无法让人民陪审员掌握必要的法律知识奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。

　　五、废除陪审员制度后在司法实践中的现实意义

　　综上所述，陪审员制度应予废除，这对我国的司法诉讼体制具有着非常积极地意义。首先，我国《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉 ”没有了陪审员制度，这无疑避免了法官独立行使审判权受到人民陪审员干涉的风险，更杜绝了人民陪审员利用“审判权”影响司法独立的可能性，有利于保障司法独立 ；其次，陪审员制度的废除，提高了合议庭组成人员的素质，避免了人民陪审员被个别审判员错误引导发表错误意见影响司法公正的可能性，更避免了人民陪审员因错综复杂的社会关系而刻意地参与“人情案”、“关系案”的审判，有利于促进司法公正；陪审员制度在某种意义讲是产生 司法腐败的温床，是个别法官办“人情案”、“关系案”等不正当的面纱。最后，陪审员制度的废除，使得法官们不必再将精力花费在对人民陪审员介绍案情简介、提供适用法律、分析法理上，减轻了法官的工作量，使其专注于案件，有利于提高诉讼效率。当然，陪审员制度的废除的意义不仅于此，还包括有利于维护法制的权威、保守审判机密等等，在此，笔者就不一一列出了。

　　在当代中国，随着我国法制进程的前进，法律体系越来越庞大，法律规则也越来越趋向精细，没有受过法律专业训练的人是难以操纵诉讼机制的，那是对我国人民赋予的审判权的践踏。