【摘要】在社会主义市场经济体制转轨的过程中，各种矛盾和纠纷层出不尽，诉讼和审判作为解决纠纷的手段越来越得到人们的青睐，但是人们发现司法并不是万能的。因而如何构建一个包括民事诉讼在内的多元化纠纷解决机制，必将成为今后司法改革的一个方向。
“依法治国，建设社会主义法制国家”这一宏伟目标和治国方略的提出，提升了当代中国人对法律社会地位的功能期待。同时也出现了一些偏左的认识和理解，大有从过去的法律无用论一变而为法律万能论的态势，似乎什么问题，任何纠纷都可以通过司法途径解决，在人们的理想中，司法成了解决纠纷的万能钥匙。但是，在现实中人们遗憾地发现，通过法律依法解决并非是最佳方法。有时，从表面上看，司法审判的结果似乎是解决了纠纷，但实际上并非如此。在法院裁判以后，不但可能没有达到“案结事了”的预期效果，而且纠纷可能得到进一步扩大，甚至会造成双方当事人之间关系的异常紧张乃至彻底破裂。相反，亲戚朋友的劝解，可能在不太伤害双方感情的情况下解决问题；民间调解，既方便又及时，解决了矛盾还较少留下后遗症；仲裁机构的解决，效率高，又能做到公正；基层组织出面协调，批评教育，也挺有效。因而，在面对社会纠纷的层出不尽和司法资源的力不从心时，作为一个理性的社会，就应该向其成员提供多种解决纠纷的途径和方式，让纠纷主体根据法律的规定按照自身利益的需求选择相应的纠纷解决方式。在我国，由于受各种因素、条件的影响，现行的民事诉讼、民间调解、仲裁等纠纷解决方式均存在一定缺陷，缺乏互动机制，还未形成一个较为完整的纠纷解决体系，难以发挥其解决纠纷的最大功效。故本文拟对如何构建一个较为完整的纠纷解决机制谈谈自己的一些粗浅看法。

一、民事诉讼程序的创新和再造

民事诉讼是指法院在当事人和其他诉讼参与人的参加下，以审理判决、执行等方式解决民事纠纷的活动，以及由这些活动产生的各种诉讼关系的总和。其主要特征表现为：1、民事诉讼的国家强制性，民事诉讼是以司法方式解决平等主体之间的纠纷，是法院代表国家通过行使审判权来确定或者宣告纠纷主体之间民事法律关系及民事法律责任的承担，又以国家强制执行权迫使法律责任者履行法律裁判。它既不同于群众自治组织性质的人民调解委员会以调解方式解决，又不同于由民间性质的仲裁委员会以仲裁方式解决纠纷。正因为如此，民事诉讼成为解决民事纠纷的最终方式，其他国家机关，社会团体均无权变更或者撤销法院的民事判决。2、民事诉讼的严格规范性。民事诉讼是按照法定的程序规定进行的诉讼活动，法院、当事人、诉讼参与人都必须按照程序的序位和诉讼的阶段实行诉讼行为。同时，在诉讼中法官必须根据民事实体法律规范等对纠纷作出最终结论。正是因为民事诉讼具有严格的规范性和国家强制性，使得民事纠纷能够得到最终解决，最终实现当事人的实体权益，越来越受到了纠纷当事人的青睐，致使法院的案件受理数迅速增长，法院积案年年攀升，尽管法院的法官已在加班加点，超负荷地运转，法院积案仍然居高不下，因而对现有民事诉讼程序的创新和再造显得尤为重要。

（一）完善现有的庭前准备程序

我国现行的民事诉讼法对庭前准备程序的规定有：1、送达起诉状、答辩状；2、告知当事人诉讼权利义务；3、组成合议庭并告知当事人；4、审核诉讼材料，调查收集证据；5、追加当事人。从以上5条不难看出规定过于宽乏空洞，无实质内容。具体表现为法院将原告的诉状送给被告时，并不将原告起诉证据同时送达被告，导致被告答辩时仅能对诉称的事实进行辩解，无法就证据事实展开答辩，答辩缺乏针对性。同时从被告方面而言，答辩被视为一种无任何约束的权利，被告可以选择在15天内答辩，也可以选择不答辩，被告不会因此受到任何不利的法律后果。且在实践中，大多数被告不在答辩期内提交答辩状，这样，使原告对被告的抗辩理由无从知晓，无从准备，被告因此获得一点诉讼利益，何乐而不为呢。结果诉讼争点无法形成，诉讼无法框架，开庭成为双方证据和争点沟通的唯一手段，造成一次开庭率低，导致司法资源浪费，当事人徒增诉累。

针对我国庭前程序的缺陷，笔者认为应加设以下制度：1、参照英国的做法，设立不应诉判决制。在我国现有庭前准备程序规定15天的答辩期内，如果被告不应诉或不按法律规定提出抗辩的，视为对原告诉讼的认可，法院据此可直接作出不利于被告的判决；2、完善争论焦点和证据整理程序。在庭前通过双方当事人的证据交换，相互质证，确定双方争论焦点。对于当事人未在规定的期限内提交的证据，鉴于我国实质主义的根深蒂固及当事人法律知识的欠缺，律师制度不完善的状况，能否起到证明的作用，宜由法官裁定；3、设立当事人收集证据制度。我国民事诉讼法设立了举证责任制度，负有举证责任的当事人未完成举证责任的，面临败诉的风险，然而法律并未同时赋予当事人收集证据的权利和手段。有责任而无相应的权利，责任势必难以完成，当事人既无调查证据的手段，必依赖法院调查证据，这样势必加大法院的责任负担，而且还会导致滥用职权的现象发生。因此设立当事人收集证据权利不仅事关当事人的诉讼权利能否得到确实保障，而且直接影响司法审判效率。

（二）实行调审分离，繁简分流。

法院调解作为民事诉讼中的一项制度，最早见于资本主义国家初期阶段的民事诉讼法典，1976年法国民事法典规定法院有调解双方当事人的职责，德国和日本规定法官应努力促成和解，特别是德国法官甚至可以形成具体的建议性方案。所以法院调解作为民事诉讼的一项制度，并非仅仅是我国所特有。在我国，调解作为人民司法的一大传统，历史上提出“调解为主，审判为辅”的口号，片面追求调解率，实践中往往出现以拖压调，以判压调，以诱压调等现象。近年来，出于调解弊端的反思以及对程序主义理念的强调，调解受到冷遇，以判决的方式结案受到追捧，致使庭前和解率急剧下降。以上两种表现形式突出体现了我国法院调解机制不成熟、不完善，必须予以重整。

1、调审分离。调审分离是法院的调解阶段与开庭审判阶段应予分离，调解主要在庭前准备程序中进行。调解本身不属诉讼程序，不以事实清楚、法律适用准确为要件，属于非诉程序，由法官监督而无需法官主持，可以由法官助理或其他人员在开庭审理前进行，对那些具备丰富实践经验但法律知识水平有限的法官可以转任法官助理或专职调解员，不行使审判权，而一些具备较高法律知识水平的法官，将成为真正意义上的法官，其只对疑难案件进行法律上的判断。故此可以有效地避免“以判压调”“以拖压调”等现象的发生。庭前调解时，由于对案件事实和法律争议逐步明确化，和解的机率将会随之加大，从而实现诉讼效率的最大化。调解不仅可由法官助理，法院其他人员进行，而且可以借鉴台湾的做法，由法院将辖区内具有一定学识、身份和威望的人员聘请为调解委员，并将名单公布。法官可以根据个案情况、调解员的个人学识、特长等情况将案件交付某一位或几位调解员调解。双方当事人也可协商确定调解员。这一制度的实质是让民间调解员在法官的监督下进行调解，将民间调解这种非正式纠纷解决机制与司法审判这种正式的纠纷解决机制熔为一炉，二者互为补充。这样，民间调解得以规范化，法院僵硬的诉讼得以软化。这种制度既可以通过调解制度来追求实质正义，同时也可预防民间调解放任自流后，过于随意化，形成弱肉强食的局面。应该说这是实质正义与形式正义相结合的有效机制，其与国外的诉前强制仲裁、强制调解等具有异曲同工之妙。[1]

2、案件实行繁简分流。社会纠纷虽然层出不尽，但实际上很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的疑难问题，必须动用法官这种专业的不足10％，像大部分民间借贷纠纷、人身伤害案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人，按照人情常识也可以作出判断，根本没有必要动用具备较高法律知识水平的专业法官。因而对于法院数量众多的案件，将它们按照复杂简易程度，实行繁简分流，复杂的案件交由专业法官审理，简易案件则可由法官助理专门成立一个速裁庭进行快速审结。这样，“使得合议庭能够集中精力，严格按照普遍程序的要求，高质量地审理好相对疑难复杂的案件，为实现“疑案精办”的进一步目标，打下坚实的基础。”同时，也有效地解决了审判质量与数量的矛盾，实现公平与效率的平衡。

（三）简易程序适用的最大化和简易化

目前，我国法院积案居高不下，与简易程序的设置与运作有很大的关系。大量可以用简易程序或其他更为简略之程序解决的纠纷适用普遍程序解决，形成程序浪费。就基层法院而言，大约有80—90％的案件是事实清楚、权利义务关系明确的案件，如民间借贷、人身伤害案件，此类案件根本没有必要以普遍程序审理。如果法院为审理某一案件花费太多的精力、时间和费用，必将阻碍其他诉讼案件的进行。法院效率不高，权利受害无法得到及时的救济，形成排队现象，诉讼权利受害人因为不耐烦或不合算而放弃权利主张，游离于法院之外，法律秩序难以形成。2为此，立法应考虑扩大简易程序的适用范围，在基层法院，以简易程序作为审理案件的基本形式，即以简易程序为原则，以普通程序为例外，实现简易程序的最大化适用。

在我国，虽有简易程序之设置，但与普遍程序相比，程序上区别并不明显，简易程序不简易。在司法实践中，一些法院不恰当地要求所有判决书包括简易判决都必须大段大段地论证，形成一种判决越长越好的不良趋向，判决书的质量评论演变成判决书字数的比拼。为了提高诉讼效率，减轻法官的开庭负担以及当事人的诉累，以简易程序审理的案件，法官在征得当事人同意后，可以不经开庭径行判决，简易案件调解达成协议后，可将协议内容记录在卷，不必制作调解书。对于简易判决的判决书应允许简要记载事实、理由和结果即可，这样即可提高效率，又可为社会提供大众化的判决书。

二、启动民间纠纷调解机制

中国作为一个礼仪之邦，经历了世界上最漫长的封建社会，以和谐为核心的儒家思想伦理纲常已经深深地渗透到人们生活的方方面面。与之相应的调解息诉制度也作为民事审判的主要目标与模式沿袭几千年，“和为贵”的观念根深蒂固，常常表现为当事人的“厌诉”现象，被诉一方常会有一种强烈的屈辱感和愤怒感，特别是把上法庭看作是不光彩的事，并由此造成了对方人格上的紧张和对立，此时，民间调解的优点则被体现出来。1、纠纷解决时，民间调解人与当事人一般都是乡里乡亲，知根知底，很容易知道问题的症结所在，在解决纠纷时往往直奔主题，而没有司法那一套烦琐的手续，绕来绕去。二、可以尽量促成当事人双方的和谐团结。诉讼开始意味着双方私下已不能或不想解决纠纷，而欲在法庭上一决雌雄，而民间调解则是一场“非正式的风波”，一旦调解成功，很容易波平浪息，修复损害的睦邻关系。这对于处理民间的不动产相邻纠纷，土地承包纠纷，亲属、家庭关系纠纷尤其适用；3、民间调解的手段多样。调解人可以动用各种“非正式”手段来解决纠纷，法院审理则只能规规矩矩行事，手段相对单一；4、民间调解自动履行率高。由于民间调解是纠纷双方自愿达成的调解协议，得到双方自愿认可的，义务人为了维护自己在周围人群中的形象和声誉，一般都会主动履行。法院的判决则是依据国家强制性对争议双方确立民事法律责任，债务人出于抵触情绪自动履行率较低。民间调解虽然具有许多诉讼所不具备的优点，但由于我国法律在制度层面设计上对民间调解纠纷持排诉和怀疑态度。例如。我国民事诉讼法规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”这一法律规定翻译成大众话语即是“调解不算数”，正是由于民间调解协议无强制执行力，极大削弱了调解员的劳动成效，挫伤调解人员的工作积极性，动摇了当事人对调解组织的信任，导致纠纷久拖不决。

针对现有民间调解疲软的态势，应采取以下解决方法。1、建立民间调解协议的司法审核制，赋予人民调解协议的法律效力。当人民调解达调解协议后，由纠纷双方将协议送交至法院进行审核，如调解协议没有违反禁止性法律规定和自愿原则，则由法院以裁定的形式予以确认，赋予其法律效力和强制执行力；2、培育新型民间调解机构。根据纠纷的特点，在各个相关行业成立具有民间性质的调解机构，使得纠纷能够得到快速有效地调解处置；3、调解人员聘任制。由司法行政部门对辖区内有一定威望的调解人员通过聘任制的形式予以确认，使他们在基层社区、村委自然获得威信，得到国家正式制度的支持。

充分发挥民间调解的作用，不但能够及时迅速解决矛盾，而且由于双方未撕破脸皮，正常的邻里关系得到了维持，同时又可有效节约司法资源，降低当事人解决纠纷的社会成本。正如最高法院院长肖杨在任司法部长时曾言：“人民调解员实际上是一支不穿警服的人民警察，也是遍布城乡和厂矿区企业的法律服务人员。他们默默耕耘，不计报酬，不怕危险，不怕牺牲，为城乡的稳定做出了重要贡献。如果充分发挥100多万个人民调解组织，1000多万人民调解员的作用，比增编几万仍至几十万人民警察的代价少得多。但人们还是认识不到这一点，不重视人民调解员的作用。望组织力量总结一下人民调解员工作经验，分期分批报道，以引起各级领导的关注。”3

三、激活仲裁

仲裁，又称决断，是指纠纷双方在纠纷发生前或者纠纷发生后达成协议（仲裁协议）或者根据有关法律规定，将纠纷交给中立的民间组织进行审理，并作出约束纠纷双方裁决的一种解决纠纷机制。在我国，由于仲裁机构从其诞生之日起就有先天不足，即仲裁机构不是民间组织成立，而是由官方组建，且在政府部门组建以及其后的发展过程中，由于自身力量的不足，仲裁机构往往依附于政府，形成“官不官，民不民”的尴尬场面。此外，由于仲裁员与仲裁机构之间属于聘任式的契约关系，仲裁机构无法进行“组织化”的制度制约和管理，而仲裁员的自律机制又未能建立，程序上的约束无实际操作性，导致仲裁员往往凭良心仲裁。再者由于法院和仲裁机构都是以案件受理费作为主要的经费来源，为此，仲裁机构不断受到来自法院方面的挤压，法院执行仲裁的积极性不高。以上几种原因造成了我国仲裁机构门口罗雀，机构和人员闲置，而法院不堪重负的现象。

鉴于此种现状，笔者认为宜采取以下几种措施，激活仲裁，使其重新焕发新机。1、将仲裁机构附设于法院，从而在某种程度上使仲裁成为诉讼的前置程序，从而减轻法官的办案压力。一旦仲裁机构附设于法院后，法院消极对抗或积极对抗仲裁的局面将从根本上得到改观，仲裁的权威相应得到提高，当事人提交仲裁的意愿将随之增长，法院的积案自然向仲裁机构分流，且仲裁机构附设于法院后，可使法院对仲裁的监督从事后变为事中监督，从而节省程序和时间，防止给当事人造成诉累；2、设立多样化的仲裁机构。在现有的劳动仲裁机构的前提下，支持律师协会、消费者协会等行业组织设立仲裁机构，使这些机构成为法院的外围组织，有效地将案源分流解决，促使纠纷能够得到快速有效地解决。3、参照英国仲裁法的规定，允许当事人约定对仲裁裁决不服可以向法院起诉，减少当事人对裁决如果不满意就没办法了”忧虑，调动当事人以仲裁解决纠纷的积极性，同时也加大法院对仲裁的监督力度。

四、改造乡镇司法所，设立行政裁判所。

对于行政机关解决民事纠纷，持怀疑态度的人们不少，认为此仍行政权入侵司法权，人为地把行政权、司法权截然分开。事实上，从现代国家权力运作上看，司法与行政虽然仍保留各自的权力运作特征，但两者之间出现了一定程度的融合，行政权的司法化与司法权的行政化已成为一种趋势。那种将行政权与司法权完全分割裂的看法，系在司法至上和至善主义理念误导下造成的一种司法神话。据统计，英国现有各类行政裁判所68种，约2000多个，裁决各种行政的以及民事的纠纷。针对我国法院积案居高不下，法官工作负荷过重以及诉讼成本过高的状况，完全可借鉴英国的经验做法，将现有的乡镇司法所改造为行裁判所，充分发挥乡镇司法所调解纠纷的作用。就目前而言，若所有纠纷都事无巨细均由法院按复杂的诉讼程序来解决，国家及当事人皆无法承受程序的沉重代价。相对于民事诉讼程度复杂烦琐，时间持久，成本昂贵，行政裁决的快捷低成本以及处理纠纷的专业化，无不体现出行政裁决的优势。在我国，行政机关解决的纠纷主要有二类：一类纠纷纯属民事纠纷，与行政管理无关，行政机关基于当事人的请求居间调解或裁决，此类纠纷主要由乡镇司法所按《民间纠纷处理方法》来调解和裁决；另一类是行政机关在处理行政事务过程中兼带解决民事纠纷，典型的如公安部门依《治安管理处罚法》在处理治安案件的过程中一并解决民事赔偿。目前，对于调处纯属民事纠纷的案件，乡镇司法所未发挥其应有的作用。究其原因主要有二。其一，司法所的调解以及裁决法院不予执行；其二，乡镇调解或裁判属于当事人自愿，没有调解先行制度。如何才能充分发挥现有司法所调处纠纷的作用呢？笔者认为将其改造为行政裁判所，赋予其裁决权，并对其裁决进行程序规范，不失为当前一种有效的办法。

（一）确认司法所行政裁决和调解的效力。对于司法所的裁决和调解的效力问题，可采取司法审核制度，即当事人或司法所将法律文书送交法院审核，只要不违反自愿原则及法律禁止性规定，不损他人和社会公共利益，法院即以裁定的形式赋予其执行力。

（二）有条件地实行行政裁决先行制度。就我国现状而言，对不动产相邻关系纠纷，农村土地承包纠纷，法律可以规定必须先行行政调解裁决，如未经乡镇调解或裁决，法院不予受理。

（三）规范裁决程序，符合程序正义的底线。虽然行政裁决不以严格的程序规则为要件，但为了保障公民的程序权利并达到有效解决纷争的目的，行政裁判所必须要有基本的程序规范要求，即国家应该为行政裁判所设置程序正义的底线。首先行政裁判所应保持中立，行政裁判所的组成人员应与行政机关保持相对独立，同时，应尽量吸引民众参与，并赋予当事人选择裁判人员的权利；其次，行政裁判所裁决程序公开，但不公开审理有利于纠纷和平解决且当事人要求不公开的可以不公开，否则应予公开，以便民主监督；最后，裁决应附具理由和证据。对于调解协议记载双方协议即可，但以裁决形式解决纠纷的，应附具基本理由和主要证据，且简要、明确即可。

从解决社会纠纷的方式看，司法是最具权威的，但并不是唯一的。司法作为维护社会正义的“最后一道防线”，便意味着在正常情况下，司法不应成为首要的选择，而应该成为一种例外。寻求和建构多元化的纠纷解决机制，形成一个较为完整的纠纷解决体系，从而让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式，是一个理性社会所应具备的最基本的功能。同时，也是构建和谐社会，建设民主法治社会所不可或缺的要素。

注释：

[1]参见王甲乙著《民事诉讼法之研修》。

[2]载邱联恭《司法之现代化与程序化》319页。

[3]载《人民调解》1998第3期，人民调解编辑部“肖扬部长高度赞扬人民调解工作”。