论多元化纠纷解决机制的建立和完善

　　胡耀芳*

　　改革开放以来，我国经济实力大幅提高，民主法制建设取得新进展，人民生活显著改善，社会大局总体稳定。但由于我国社会正处于社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、对敌斗争复杂和刑事犯罪高发的特点。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多，处理难度大。新形势提出新挑战，新问题产生新任务。如何服务于改革开放、社会稳定的大局，如何提高我们化解矛盾纠纷的能力，是当前迫切需要解决的问题。因此，建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制, 显得尤为重要。

　　一、多元化纠纷解决机制概述

　　多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。

　　(一)多元化纠纷解决机制的概念

　　多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性(或选择性)纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估(case valuation)、法院微型审判(mini-trial)、早期中立评估(early neutral evaluation)、由法官主持的和解会议(judge hosted settlement conference)等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外(诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性);第二,纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间;第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断;第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数;第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义;第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。[2]在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。[3]我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式，诉讼方式即法院判决，非诉讼方式包括调解(人民调解、司法调解、行政调解)、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。

　　(二)国外非诉讼纠纷解决机制(ADR)的兴起和发展

　　近年来,调解不仅重新受到国人的重视,而且作为当代ADR (替代性或非诉讼纠纷解决方式)中最重要的形式,越来越为世界各国所推崇。ADR作为争议解决方式，最早肇始于美国，初衷是在政府的支持下通过ADR来解决“诉讼爆炸”带来的社会问题，解除法院沉重的诉讼负担。自产生以来，迅速在世界范围内掀起一股ADR潮流，在欧洲大陆、加拿大、澳大利亚、日本等国家相继得到蓬勃发展和广泛应用。近年来，随着西方国家司法改革进程的不断加深,ADR因为程序灵活而简便、费用低廉等优点受到法律人士的青睐，在世界各国日益受到重视并广泛应用，逐步被纳入法治轨道，形成了与诉讼制度相互衔接、协调并行的多元化纠纷解决机制。

　　在美国,以往人们之间的各种民事纠纷主要通过诉讼方式加以解决。19世纪70年代，美国逐渐发展起来各种诉讼外纠纷解决方式和方法。进入20 世纪60 年代后,仲裁、调解等传统的非诉讼纠纷解决手段受到了普遍的重视和广泛的应用。同时,诸如早期中立评价、中立专家、事实发现、简易陪审团审判、小型审判、聘请法官、调解—仲裁等混合性诉讼外纠纷解决的新方法在实践中不断地被创新和使用。美国于1990年出台了《民事司法改革法》，推广非诉讼纠纷解决机制。1998 年克林顿签署通过了世界上第一部系统地规范ADR的立法——《1998替代性争议解决法》(Alternative　Dispute　Resolution Act of 1998)。如今,在美国只有5 %的提交诉讼的案件真正进入审判程序,其余95 %在审判程序前就被解决掉了,这样,将诉讼作为“替代”,而将其他纠纷解决过程作为“正常情况”。[4]德国直至20世纪末并没有出现所谓“诉讼爆炸”,也没有形成司法ADR 的热潮并一直被视为ADR的落后国。然而进入21世纪后,通过《德国民事诉讼法施行法》第15条a款( 2000年1月1日生效) ,德国正式确立了起诉前强制调解的制度,[5]这不仅标志着其ADR的发展进入了一个新阶段,而且由于其一步到位的将调解作为法定前置程序,已径直跃进到世界ADR发展的最前沿。德国的纠纷解决机制已经形成一个多元化体系：法院及其程序的繁简分流使得案件审理和司法资源的利用相对井然有序，民间调解机构遍布城乡各行各业，劳动争议等专门化纠纷解决机制也广泛构建，特别是督促程序，因其简便、经济，使用率相当高。英国、日本等国家也在积极推行非诉讼纠纷解决机制。[6]与此同时，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行;瑞典95%的民事纠纷都依靠调解(含诉讼外调解和诉讼内调解)来解决;日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力;美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度;英国在各个领域推行调解制度，效果也非常明显，甚至在刑事司法领域引入了调解，如《1998年犯罪和治安法案》规定了受害人与罪犯之间的调解;澳大利亚在1995年成立了国家替代性纠纷解决机制咨询委员会(The National Alternative Dispute Resolution Advisory Council，NADRAC)，协助政府制定调解政策，指导调解工作，促进非讼纠纷解决的发展。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理;欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国制定了《国际商事调解示范法》，以期通过调解方法提高解决国际商事争议的效率和效益。[page]

　　当代世界各国都在积极推进ADR的发展，然而,各国的ADR 机制又存在着各自的特点和不同的发展格局。ADR 应被应用到何种程度,在不同国家的法律体系中存在着很大的差别。实际上,ADR 制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计,并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律。例如在德国,绝大部分的纠纷通过裁判解决,而日本却常使用ADR。在这两极之间,荷兰、瑞典和丹麦更接近于日本,美国和英国看来对诉讼的应用越来越少。尽管各国采取的方式不同，建立起来的制度、模式也不尽相同，但都反映出一种共同的趋势，也就是从对诉讼的过分推崇和依赖，转向寻求矛盾纠纷解决渠道的分流，以及化解方式、手段的多样化。

　　(三)非诉讼纠纷解决机制(ADR)在我国的发展

　　中国的非诉讼纠纷解决机制(ADR) 以调解为传统象征。[7]在我国，以非诉讼方式解决纠纷并不是一个新生事物。中国传统文化深受儒家学说影响，孔子的著名政治理想“听诉，吾犹人也，必也使无讼乎”(《论语·颜渊》)，被古代统治者所推崇，“无讼”被视为社会治理的一种理想境界，“息诉”成为封建社会大小官吏的重要施政目标。同时，厌诉、息诉的观念在社会公众之中普遍存在，普通百姓只有万不得已时才对簿公堂或“告御状”。因此，用调解等非诉讼方式解决纠纷，奉行“和为贵”一直是我国社会在纠纷解决方式上的主要价值选择。[8]早在第一次国内革命战争时期，就出现了现代意义人民调解的萌芽，到延安时期，边区人民在党的领导下，发扬发扬中华民族“息讼止纷”的优良传统，通过人民群众自我组织起来，用调解手段解决民间矛盾纠纷，建立和发展了人民调解制度。新中国成立后，人民调解制度被依法确立并不断发扬光大，目前，全国共有人民调解组织84万多个，每年调解民间纠纷400多万件，调解成功率超过95%，对于妥善化解人民内部矛盾，维护社会和谐稳定，发挥了不可替代的重要作用，被国际上称为“东方一枝花”。

　　改革开放以来，我国在继续发展和完善人民调解制度的同时，大力推进行政调解、司法调解，逐步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。与此同时，仲裁作为一种纠纷解决方式也迅速发展起来，商事仲裁、劳动争议仲裁等种类仲裁制度不断健全完善。近年来，党中央、国务院和各级党委、政府把信访工作作为以人为本、执政为民的一项重要工作来抓，信访工作在解决陈年积案、改善民生、维护人民权益中发挥着越来越重要的作用。2005年，国务院颁布信访条例，把信访工作纳入法制化轨道，信访作为多元化纠纷解决机制重要组成部分的地位和作用日益凸显。

　　2002 年9 月,最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》,以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。司法部制定了《人民调解工作若干规定》,对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等做出了具体的规定,进一步加强和规范了人民调解工作。之后,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》,在全国施行推广。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及人民调解、信访制度等。虽然目前我国已初步形成以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等组成的多元化纠纷解决方式，但同时应当看到，尽管当前我国解决社会矛盾纠纷的方式已经十分丰富，但总体上看各种方式的发展程度不尽相同，一些方式的制度化、法制化程度不高，各种纠纷解决方式之间尚未形成统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。

　　2008年，最高人民法院将建立和完善多元化纠纷解决机制列为年度重点改革项目，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制，成为当前司法改革的一个重要内容。最高人民法院审委会专职委员、司改办主任景汉朝强调，运用好司法程序和行政手段解决纠纷是国家政权建设的重要方面，同时，还要倡导建立和完善多元化的纠纷解决机制，包括民间的、非官方的纠纷解决手段，构建一种“权力类别多元化”的状态。[9]各级法院也纷纷展开创建多元化纠纷解决机制的有益探索，[10]其中，加强法院与司法行政部门在人民调解，以及人民调解与司法调解衔接配合方面的合作成为一大亮点。

　　二、在我国建立多元化纠纷解决机制的必要性

　　党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。和谐社会不是没有矛盾的社会，而是社会矛盾纠纷得到及时妥善化解、人民权益得到及时有效维护、社会公平正义得到及时有力弘扬的社会。及时妥善化解社会矛盾纠纷，就必须建立一套科学有效的矛盾纠纷解决机制。

　　(一)建立和完善多元化纠纷解决机制, 是应对现阶段我国社会矛盾纠纷出现的新特点的必然要求。当前，我国经济社会总体上和谐稳定,但局部影响和谐、影响稳定的因素依然存在。随着改革的不断深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生了很大变化，必然触动和改变现有的利益格局，加之社会管理体制还不完善，工作作风存在诸多问题，人民内部出现了一些新的矛盾，原有的矛盾也呈现出新的特点：一是基于物质利益产生的矛盾增多。在公有制为主体的多种所有制经济并存的条件下，打破了平均主义，人们收入分配上出现了较大差距，人民内部出现了不同阶层和利益群体，产生了新的阶层和利益群体之间的矛盾，不同阶层之间的物质利益矛盾日益突出，而且还有增多之势;二是群体性纠纷增多。特别是由土地承包与流转、征地拆迁、农民负担、噪音扰民、企业改制、下岗待岗问题，引发的矛盾增多。三是矛盾引起的冲突对抗性增强。在就业、分配、企业改制、城市拆迁、农村征地、计划生育、司法不公等问题上，一旦处理不当，极易激化干部和群众之间的矛盾，乃至导致矛盾激化，引发冲突，发生群体性事件或恶性事件。四是矛盾表现的形式呈现出复杂化、多样化。除普通民事纠纷外，突出表现在城市房屋拆迁安置补偿纠纷，农村土地征用纠纷、农村土地承包纠纷，村委会换届选举引发的矛盾、企业改制、重组、兼并、破产引发的矛盾，消费者权益纠纷，环境污染纠纷，这些矛盾纠纷错综复杂，如果不能及时化解，很容易激化为刑事案件或者群体性事件，甚至可能酿成社会动乱，影响社会和谐与稳定。因此，实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼解决与诉讼外调解的联动与协调, 妥善处理各种矛盾纠纷，是当前和今后一个时期面临的一个重要任务。这就要求我们提倡发挥社会主体和当事人的自主性, 不断探索与“诉讼途径”相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道, 建立和完善建一套科学、合理、适应不同需求的多元化纠纷解决机制。[page]

　　(二)建立和完善多元化纠纷解决机制,是发挥党的政治优势, 动员社会力量解决矛盾的必然要求。

　　毛泽东认为，凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部争论的问题，只能用民主的、讨论的、批评的、说服教育的方法来解决，而不能用强制的、压服的方法来解决。[11]也就是说，解决人民内部矛盾，一个十分重要的方法就是思想教育。我们党在长期革命和建设实践中取得胜利的一大“法宝”，就是善于做群众工作。在新的历史条件下，诉讼只是解决纠纷的重要途径而非惟一途径，法院只解决社会矛盾中通过其他手段都解决不了而经立法认可由法院解决的矛盾。[12]构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用, 并且相互补充、相互协调。每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式, 比如当事人和解、第三人居中调解、行业协会的调解、人民调解、行政调解、仲裁、法院诉讼等等。我们不仅应当充分发挥各种解决纠纷方式的作用, 而且应当转变思想观念, 调整工作思路, 改变工作方式,充分利用党的政治优势，整合各种社会资源，密切联系和发动群众，动员全社会力量解决各种矛盾纠纷。

　　(三)完善多元化纠纷解决机制, 是从根本上化解社会矛盾的重要举措。建立和完善多元化纠纷解决机制, 追求的是以疏导为理念的社会矛盾解决方式 当前, 我国社会利益关系日趋复杂, 很多纠纷已不能简单地归结为权利义务关系, 更多的涉及利益之间的平衡问题。在这种利益平衡中,可以通过判决作出胜负分明的判断, 但是往往打开了当事人之间的“法结”，不一定能打开当事人之间的“心结”。通过协商解决纠纷, 可以使当事人的意思自治和处分权得到更多的尊重, 可以更好地维系家庭温情、邻里礼让、交易诚信, 可以更多地增强社会宽容和社会责任，从而达到各方当事人“共赢”。特别是人民调解，具有扎根基层、贴近群众，因地制宜、因人制宜的特点，在调解具体纠纷的同时，注重做好群众思想引导工作，对群众普遍关心的热点、难点问题，及时进行入情入理分析解释，帮助群众理顺情绪、化解矛盾、协调关系，往往能够达到调解一案、教育一片的效果。这些都是判决所不能替代的。根据“自治—调解—裁判”的纠纷递进解决规律, 诉讼应该是纠纷解决的“最后办法”。发生纠纷以后, 双方以寻求协商、调解、仲裁等方式化解, 既符合解决纠纷的一般规律, 也有利于方便群众, 降低成本, 提高效率。

　　三、我国多元化纠纷解决机制存在的问题

　　尽管我国在多元化纠纷解决机制的建设当中取得了一定的成效，也积累了一定经验，同时我们也要看到，在实践当中，多元化纠纷解决机制还存在一些问题与不足：

　　(一)立法不完善，法律依据不充分。我国现阶段尚无一部综合性的立法对各种非诉讼纠纷解决机制加以调整，[13]在具体运行层面主要依托来自两个方面的推手：一方面是地方探索多元化纠纷解决机制的改革实践经验总结，调解及其他各种纠纷解决机制都是经验性和实践先行的，而这种“先改革，后规则”、或者“边改革，边规则”的模式过分倚重经验，对其管理或规制往往涉及多个主管部门和多种程序的衔接，如果政策不统一或反复多变，不仅会使民众和当事人无所适从，也会严重地挫伤基层工作者的积极性和创造力，而且操作中容易导致混乱，对新问题也缺乏预见性;另一方面则是依靠最高法院等相关部门的规定。而根据我国《立法法》第8条规定，诉讼和仲裁制度只能由法律(指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和部门规章)加以规定。而以发布司法解释、或部门规章的方式在全国范围内推行多元化纠纷解决机制，显然有悖于立法法的上述规定。换言之，关于多元化纠纷解决机制的现有规范性文件普遍存在着合法性乃至合宪性的争议。[14]

　　具体来说，现有的规范性文件主要有以下几类：

　　第一，法院调解立法。现行依据主要有《民事诉讼法》中的原则性规定，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》等涉及具体应用方面的司法解释。虽然其中不乏一些针对调解的明细化规定，但总体而言，这些规定还是过于原则，缺乏必要的操作性和针对性，难以应对复杂多变的社会矛盾纠纷。

　　第二，人民调解立法。目前，我国人民调解工作的主要依据是《宪法》《民事诉讼法》《婚姻法》等法律，以及司法部2002年发布的《人民调解工作若干规定》, 最高人民法院2002年出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，最高人民法院、司法部2007年联合发布的《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等一些规范性文件。另外，陕西、青海、安徽、湖北、重庆、宁夏等省(区、市)出相继颁布了《人民调解工作条例》。人民调解作为化解纠纷、构建社会和谐的一种重要机制，至今我国没有一部专门的人民调解法，人民调解制度的性质、地位、组织结构、调解范围、程序以及协议的效力等仍然没有以法律的形式加以明确，这与当前我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发所提出的构建社会主义和谐社会的要求有很大差距，与针对当前人民内部矛盾的新特点，建立健全正确处理人民内部矛盾的工作机制的需要不相符。

　　第三，民商事仲裁立法。虽然我国在民商事仲裁方面已有很长的实践经验和较多的相关立法, 但其在整个多元化纠纷解决机制中的重要性并没有得到应有的体现, 在与司法调解、人民调解制度的衔接方面,还存在着脱节的情形。尤其2001年中国加入世贸以后, 我国的民商事仲裁立法显得相对滞后。

　　(二)机构配置不健全，发展不均衡。 从人民法院的司法调解来看,目前对于多元化纠纷解决机制由什么部门具体负责, 规定的还不是很明确, 各地存在着不同的做法。从人民调解的角度来看, 人民调解委员会的隶属和日常管理都没有清晰的定位,在设立的方式和标准上, 对于人民调解机构也没有明确的规定。另外，由于在纠纷多发、利益冲突复杂激烈的境况下，诉讼既是解决纠纷的主渠道，也是被社会寄予厚望的主机制，相应的, 人民法院的司法调解得到了长足的发展，而人民调解等其他多元化纠纷解决机制则逐渐式微。同时，由于我国在人员素质、经费投人、制度建设等各方面的投人很不均衡，过分强调法院判决以及司法调解的功能发挥，导致了人民调解制度和行业调解、行政调解等各种调解机制发展的不均衡, 限制了我国多元化纠纷解决机制的完善。[page]

　　(三)调解机制尚未建立健全。首先是调解协议效力低。最高人民法院2002年颁布的司法解释中仅仅认可了人民调解协议的合同效力,而对于其他调解方式、特别是行政调解的法律效力尚未明确。第二是各种调解之间联动机制尚未建立。人民调解、行政调解与司法调解三者之间的关系及其与诉讼的衔接机制均尚未完全理顺，尤其是行政调解,不仅没有很好地发挥其应有的作用,甚至还在继续受到削弱。三是纠纷调解未能制度化。现有的有些法律法规和相关制度在一定程度上限制了调解的发展和应用。例如,《道路交通安全法》废止了沿用多年的交管部门对交通事故的法定调解前置程序,以致交通纠纷成为各地方近年来诉讼的新增长点。再如,《仲裁法》对仲裁机构的严格要求实际上限制了其发展和应用。另一方面，对于一些专门性的纠纷调解,如建筑业、房地产业、物业管理、网络、电子商务、医疗纠纷、校园伤害事件、交通事故赔偿等纠纷解决机制均未规范化、法制化、制度化。四是偏重法院调解。国家和社会公众以及主管机构对于正式的准司法化调解过于倚重,过多强调依法调解和法庭化调解，而对合意促进型的人民调解以及基层社区自治性的民间调解有所忽视。

　　(四)社会条件欠缺，纠纷解决能力有限。我国历史上有权力依赖的传统，而近现代以来连续不断的社会革命和运动，进一步毁坏了基层社会权威和社会规范，市场经济、物质主义的冲击使人际关系市场化，无论是家庭内部、师生关系、医患关系、劳资关系、交易伙伴关系等都缺乏基本的诚信，纠纷发生时具有高程度的对抗性，和解协商难度大，和解协议反悔率高。为了获得正当性和社会认可，包括人民调解在内的各种非诉讼纠纷解决机制都在努力模仿诉讼审判程序，标榜“合法性”、“依法调解”、“依法仲裁”等基本原则。由此可见，非诉讼纠纷解决机制在我国缺乏社会的认同和公信力，纠纷解决能力十分有限，难以发挥对国家法和秩序的应有补充和辅助作用。

　　四、进一步建立健全我国多元化纠纷解决机制的建议

　　构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会,国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置, 发挥各自的作用,并且相互补充、相互协调。每一个具体的矛盾纠纷, 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。根据现阶段社会矛盾纠纷的性质特点和化解纠纷的现实需要，当前需要着重做好以下几个方面的工作。

　　(一)完善相关立法，构建多元化纠纷解决机制的法律基础。在一个现代法治国家，首要的要求是有法可依，建立健全多元化纠纷解决机制要求立法先行。目前在国际上，对于调解制度，有的国家规定在民事诉讼规则中，比如英国、德国，有的国家则单独立法，比如美国的ADR法，日本的民事调解法。近些年来，我国针对多元化纠纷解决机制的健全和完善，在立法层面做了一些卓有成效的工作。目前，司法部已将《人民调解法》草案送审稿送国务院法制办。在地方，福建省厦门市在全国范围内率先尝试通过地方性立法文件的形式建立多元化纠纷解决机制，将各种民间社会性、行政性纠纷解决机制及其与司法机制之间的衔接、协调互动等用制度化的形式加以规范。2005年10月26日，厦门市人大常委会通过《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》(以下简称《决定》)，这是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件。2009年8月4日，最高人民法院在扎实充分调研的基础上，发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，这也是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的重大阶段性成果。但是，与构建社会主义和谐社会的新要求以及新时期人民内部矛盾呈现的新特点相比，仅有的这些立法还远远不够。为此，必须制定、修改和完善多元化的纠纷解决机制的相关法律法规。一是修改民事诉讼法。主要是修改民事诉讼案件的繁简分流、诉前调解、现有庭前准备程序、简易程序适用等方面规定;二是完善统一调解和仲裁的立法。完善民间调解制度，加强完善行政调解、行业调解和专业调解，建立调解与司法的对接机制;三是完善仲裁立法。逐步扩大仲裁案件的范围、提高仲裁效率。总之，应及时将纠纷解决实践中的成功经验、做法、机制和制度转化为法律规范，使多元化纠纷解决机制的各种方式、各部门的分工配合与衔接问题有法可依。

　　(二)切实增强诉讼制度有效解决纠纷的能力。在现代法治社会，诉讼仍然是最为重要的一种解决纠纷的方式，其所具有的权威性，依然是保障正义的最终屏障。司法机关是专司裁决纠纷争议的专门机关，诉讼制度是为解决矛盾纠纷而设的专门制度。司法机关在国家机构中的地位和它的专业性、专门性，决定了它在解决矛盾纠纷方面的权威性;同时，由于许多通过其他方式未能有效解决的社会矛盾纠纷最终都有可能以案件形式进入司法渠道，使得诉讼成为维护社会公正的最后一道防线，这就要求诉讼必须具有“一锤定音”式的最终解决纠纷能力。因此，在多元化纠纷解决机制中，诉讼居于核心位置。要切实维护司法解决纠纷的权威地位，不断增强诉讼化解矛盾纠纷的能力。一是要切实保障司法机关依法独立行使审判权，不断提高法官队伍政治业务素质和职业道德水平，赢得社会的普遍认同，努力维护和提升司法权威。二是要采取有效措施提高司法效率，缓解因案件积压、久拖不决而导致的社会公众对司法解决纠纷的失望之感。要完善简易程序，扩大简易程序适用范围，提高案件审理速度;要推行利民便民的诉讼措施，推广电话立案、预约立案、网上立案，在边远山区、旅游景区、集贸市场可实行巡回审理，方便当事人参加诉讼。三是要加大执行力度，科学构建银行、土地房产、车管、出入境管理、工商等协调联动的执行威慑机制,切实解决“执行难”,提高司法公信力。[page]

　　(三)认真贯彻“调解优先”原则，进一步发挥调解在解决纠纷中的独特优势。通过调解解决纠纷，简便、经济、对抗性小，能够做到情、理、法相结合，既打开当事人之间的“法结”，又打开当事人之间的“心结”，符合我国国情和历史文化传统，易于为当事人接受，有利于促进社会和谐。要充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的独特作用，积极鼓励和引导当事人采取调解方式化解矛盾纠纷。

　　一是要发挥人民调解在矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用。要大力拓展人民调解工作领域，在继续做好婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地、生产经营、损害赔偿等常见性、多发性纠纷调解的同时，积极适应经济社会发展的新任务新要求，积极参与土地承包、环境保护、劳动争议、医患纠纷、征地拆迁、等社会热点、难点纠纷的调解。要切实强化人民调解矛盾纠纷预防、法制宣传教育功能，努力提高调解质量，进一步加强人民调解法制化、规范化建设，进一步加强人民调解组织建设和队伍建设，强化人民调解工作保障机制，推动人民调解工作，使矛盾纠纷尽可能化解在基层、解决在萌芽状态。

　　二是要强化行政调解的功能。行政调解具有专业性、高效性、主动性等特点，尤其是对于农村土地征用、房屋拆迁、企业改组改制、劳动和社会保障、环境资源保护等问题产生的群体性行政争议，具有独到优势。应从国家和地方两个层面的制度上明确公安、劳动和社会保障、建设、工商、卫生、国土房产、环境保护、质量技术监督、农业、海洋与渔业等各行政机关的解纷职责。加强联合调解;合理设定调解的层级,为免资源浪费,纠纷以一级调解为原则,调解不成,应指引当事人选择其他解纷方式,而不层层上交调解。[15]

　　三是要发挥司法调解的作用。法官在审判案件时，要始终贯彻“调解优先”原则，鼓励当事人通过诉前调解、审前调解、庭外和解等方式解决争议，做到“能调则调，当判则判，判调结合，案结事了”，既尊重当事人的意思自治，又充分发挥主观能动性，积极开展调解工作。

　　四是建立以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接配合的大调解工作体系。首先,整合政府各部门、各民间主体的力量与资源,积极构筑司法调解中心、社会矛盾调处中心等综合性常设调处平台,并努力形成行之有效的工作运行机制。其次,建立联调机制。对于跨地区、跨行业、跨单位的纠纷或群体性纠纷等涉及面广、成因复杂的重大疑难矛盾纠纷,单靠某一解纷主体孤军奋战进行调解难度较大,应在工作中建立联调机制。同时，加强流动人口聚居区等特定区域或行业、区域性调解组织建设,实现调解网络横向延伸。

　　(四)有效发挥仲裁在解决民事纠纷中的功能。仲裁具有民间性与官方性、合意性与强制性兼备的“准司法裁判”优势，比较适合用于解决那些专业性较强、涉及商业秘密或者当事人不希望公开解决的民商事纠纷。但是，目前仲裁存在成本高、程序复杂、风险大以及可仲裁案件范围小、仲裁行政化的倾向等问题，仲裁人员素质、仲裁组织方面也存在不足，制约了仲裁制度的广泛应用。对此，一是严格按照《仲裁法》正确定位政府与仲裁机构的关系,切实改变仲裁行政化的倾向和错误做法,恢复仲裁的民间面目。国家对仲裁的有限支持不应成为行政干预仲裁的理由,公职人员不能在仲裁机构任职,不能把仲裁机构作为下级单位来管理。二是可适当扩大仲裁纠纷类型，尤其是针对消费者纠纷、医疗纠纷、环境污染损害赔偿纠纷，可以参照国外的做法，通过制定专门的仲裁法，采用特殊的仲裁程序进行处理。三是加强仲裁制度建设。进一步规范仲裁机构的管理，严格仲裁员的选任考核程序，修改和完善仲裁程序规则，本着尊重仲裁契约性的特点和解决纠纷简便、灵活、快捷的优势,增设简易程序,赋予当事人更多的程序选择权,不断提高仲裁处理纠纷的效率。

　　(五)善于利用信访解决矛盾纠纷。信访工作是维护群众合法权益、实现社会公平正义、化解人民内部矛盾的一项重要工作。要根据形势发展的需要，完善信访机构的功能和程序，使其在解决社会矛盾纠纷中发挥积极作用。要按照新修订的信访条例，充分发挥信访机构“分流督办、齐抓共管”的优势，将矛盾纠纷分门别类地转交有关部门处理，目前，有的地方推行律师参与重大疑难纠纷的信访接待工作，取得了良好的效果。要创新民意汇集分析机制，注意矛盾纠纷的排查研判，借助全国信访信息系统平台，整合社会信息资源，服务领导决策，实现信访工作与群众的互动。

　　(六)努力实现非诉讼纠纷解决渠道与诉讼途径的良性互动。要使纠纷解决机制真正实现多元化，关键是要应建立各级党委统一领导、各级政府大力支持、各级政府部门积极参与、以社会为依托、以法院为主导的社会矛盾纠纷预防、处理的各级联络机制，建立一个由当事人协商、和解、人民调解、劳动调解、行政调解、商事仲裁、劳动仲裁、人事仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互补充、相互协调地共同构成的一种满足社会主体多样需求的程序体系和动态的调整系统。一是实现司法对其他调解方式的支持保障与监督。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》, 规定了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。厦门市将民间调解(不限于人民调解)达成的调解协议规定为具有民事合同性质。从约定必须履行及构建诚信社会的角度看,所有调解所成的协议,其性质都是一样的,应当赋予法律效力,包括当事人自行和解达成的协议。同时，需要完善法院对调解、和解、行政复议、仲裁等非诉讼机制处理结果的司法审查制度，并加大执行力度，依法保障非诉讼机制处理得到及时有效的执行。二是要加强和改进人民法院对人民调解委员会的指导。把指导人民调解工作与审判质量效率评估体系建设结合起来，用制度激励、引导法官在实践中努力实现审判活动与非诉讼程序的协调运行。要正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题，重视发挥诉讼调解程序简约、成本较低、便于执行的优势和人民调解信息灵、反应快、情况明的特点，力求案件处理法律效果和社会效果的有机统一。要探索实行简单民事案件先行调解和委托调解制度，在基层人民法院设立“人民调解窗口”，委托社会力量协助调解，直接将替代性纠纷解决方式引入诉讼程序，最大限度实现化解纠纷、解决矛盾的司法目标。三是对特定领域内专业性较强的纠纷，如劳动争议、交通事故、医疗事故、产品责任纠纷等，原则上应以行业性或专业性纠纷解决机制为主，人民法院在维护司法公正和法律统一的前提下，应当充分尊重它们在纠纷解决中适用的行业标准、交易惯例和行政规范，避免轻率撤销其他解纷主体的处理决定。[page]

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　　* 司法部办公厅文秘处处长。

　　[1] 参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》第四章相关内容，中国人民大学出版社2000年版。

　　[2] 参见[日]小岛武司：《裁判外纷争处理与法的支配》，有斐阁2000 年版，第183 页。

　　[3] 中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第129页。

　　[4] 李章军：《替代性纠纷解决程序之研究》，载《河北法学》2004年第6期。

　　[5] 章武生、张大海：《论德国的起诉前强制调解制度》，载《法商研究》2004年第6期。

　　[6] 吴春平：《化解社会矛盾纠纷需要多元化机制》，载《中国司法》2006年第4期。

　　[7] 本文涉及的调解特指作为当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展纠纷解决方式的法院外调解,主要是指人民调解,以及各种民间调解和行政调解等。

　　[8] 中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第131页。

　　[9] 袁定波：《倡导建立完善多元化纠纷解决机制》，载《法制日报》2008 年1 月19 日第1版。

　　[10] 例如，北京市西城区法院在全国范围内率创建以“巡回法庭进社区”、“人民调解进法院”、“司法行政齐联动”、“行业法院共调解”四项举措为重点的“四点一线”多元化纠纷解决新机制。参见王建新：《“四点一线”构建多元化纠纷解决机制》，载《人民日报》2007 年12 月29日，第10版。

　　[11] 《构建社会主义和谐社会理论学习要点》，新华出版社2006年版，第173页。

　　[12] 刘永红、王安平：《构建多元化纠纷解决机制的法律思考》，载《西华师范大学学报》2009年第1期。

　　[13] 一些西方国家已经或正在制定被称之为ADR基本法的综合性法规，阐明和确立国家对非诉讼纠纷解决机制的鼓励政策和基本原则。

　　[14] 为化解多元化纠纷解决机制的现有规范性文件普遍存在的合法性乃至合宪性的争议，有学者从合宪性控制的内在要求出发,提出比较可行的办法是,由全国人大设立司法改革委员会，对各地涉及司法改革的探索性做法进行合宪性审查，对涉及修法的改革方案,评估其在全国推广的可行性后,提出立法或修改法律的草案,按照法律程序建议立法机关进行立法,而后在全国范围内推行。具体请参见齐树洁：《关于我国民事司法改革的思考》，载《法学杂志》2009年第3期。

　　[15] 胡仕林：《完善我国多元化纠纷解决机制的对策研究》，载《云南大学学报》2007年第4期。

　　来源: 司法部政府网

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