一、督促程序概论

　　（一）督促程序的概念

　　督促程序是指法院根据债权人申请，以支付令催促债务人限期履行债务的程序。由于督促程序是以支付令催促债务人履行债务，债务人若在法定期间内对支付令不提出异议又不履行其债务的，则该支付令即具有强制执行力，所以督促程序又称支付令程序。督促程序是一种督促债务人偿还债务的简捷程序，专门用于解决债权债务关系明确而债务人无正当理由不偿还债务的案件。

　　我国现行《民事诉讼法》第十九章专门规定了督促程序，《海事诉讼特别程序法》第八章第四节中规定了海事督促程序，并且最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和《关于适用督促程序若干问题的规定》（2001年）等司法解释就督促程序也做出了具体解释。德国、日本、奥地利、匈牙利和我国台湾地区等许多国家和地区的民事诉讼法都规定了督促程序。

　　督促程序的适用不具有强制性，债权人对于此程序的使用有选择的自由，即在同时符合和具备督促程序法定的适用范围和适用条件时，债权人有权选择申请适用督促程序，或者提起诉讼适用争讼程序。

　　（二）督促程序的特性

　　根据我国《民事诉讼法》和司法解释的有关规定，我国督促程序具有以下主要特性：

　　1.专门性。这主要体现在督促程序适用范围和条件方面。督促程序的适用范围仅仅是债权人请求给付金钱和有价证券的案件；适用条件主要有债务已到履行期、债权人与债务人没有其他债务纠纷、支付令能够送达债务人。

　　2.非讼性。这主要体现在：（1）在督促案件中，仅有一方当事人即债权人，债务人并不参加审理；（2）督促程序因债权人的申请而开始，并非以起诉开始（起诉启动的是争讼程序）；（3）原则上不开庭审理，无须法庭辩论，即法院仅依据申请人提供的事实证据，作书面上的审查。

　　3.简捷性。督促程序的主要目的是，简便快捷地督促债务人偿还债务以实现债权人债权。其简捷性主要体现在：（1）实行独任制，无须法庭辩论，仅作书面审查；（2）实行一审终审，即支付令发出后，债务人若在法定期间内对支付令不提出异议又不履行其债权的，则该支付令即具有既判力和强制执行力。

　　督促程序的专门性要求其解决的督促案件应当是非争议案件，从而使得督促程序的非讼性和简捷性成为可能；非讼性和简捷性保证了督促程序的专门性；在督促程序中简捷性是非讼性的逻辑结果，同时非讼性也体现了简捷性的内容。可见，督促程序的专门性、非讼性和简捷性是相辅相成的，均取决于督促程序的立法目的，即简便快捷地督促债务人偿还债务以实现债权人债权。

　　由于督促案件和督促程序的特殊性质决定了，审理督促案件，在程序上首先必须适用《民事诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》和有关司法解释中关于督促程序的特殊规定；在没有特殊规定的情况下，在不违背督促程序特性的前提下，可适用《民事诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》及相关司法解释的其他有关规定。

　　（三）督促程序与“简易程序”的比较

　　根据我国民事诉讼法的有关规定，我国的“简易程序”专指普通争讼程序的简化，是一种简便易行的初审程序。

　　督促程序因其简捷性而与“简易程序”相似，因此有必要明确两者的区别。根据我国民事诉讼法的有关规定，两者的区别主要有：

　　1.在专门性方面，督促程序的适用范围仅仅包括有关给付金钱和有价证券的债权债务的非讼案件；适用条件主要有债务已到履行期、债权人与债务人没有其他债务纠纷、支付令能够送达债务人。“简易程序”解决的是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，这类案件是争议案件，可以是给付之诉、确认之诉和变更之诉，并且就给付之诉而言，包括所有给付之诉（给付金钱、物和行为）；同时，“简易程序”的适用不受督促程序适用特殊条件的限制。[page]

　　2.在非讼性方面，督促程序适用的前提是债权人与债务人就给付金钱和有价证券无争议，即解决的是非讼案件，所以解决非讼案件的督促程序具有非讼性。“简易程序”解决的是简单争讼案件，所以解决简单争讼案件的“简易程序”具有争讼性，主要体现在“简易程序”中，存在着相互对立的原告和被告；简易程序因原告起诉而开始，对简单争讼案件须依法开庭审理并且原则上要求法庭辩论，法院应当根据双方当事人提供的事实证据进行直接言词审理。

　　3.在简捷性方面，虽然督促程序和简易程序均实行独任制，并追求程序的简便和效率，但是，督促程序为一审终审且对支付令不得提起再审，而简易程序为两审终审且对判决依法可提起再审；在督促程序中，债务人所拥有的救济途径是在法定期间内提出支付令异议，而对于简单争讼案件的判决，当事人获得救济的途径有上诉和再审。［1］

　　（四）督促程序的法律意义

　　督促程序所体现或实现的法律意义主要有：

　　1.有助于诉讼价值的协调实现。督促程序谋求诉讼公正和诉讼效率的一体实现，体现了诉讼公正和诉讼效率之间的协调。督促程序的公正性主要体现在：其一，督促程序的适用范围和适用条件的明确限定，使得督促程序所解决的是简易且无争议的案件，从而有助于实现实体公正（即保护合法债权）；其二，虽然债务人不参加审理，然而基于法律平等保护原则，法律赋予债务人对支付令的异议权，并且法院对债权人支付令的申请和债务人对支付令的异议，同样只进行书面审查。督促程序的效率性是由其非讼性和简捷性来保证实现的。在遵行公正性的前提下，与通常争讼程序相比，督促程序更加突出和强调其效率性，以期降低当事人的诉讼成本和国家（法院）的司法或审判成本。

　　2.有助于公正及时地实现诉讼目的。督促程序的公正性保障债权人申请督促程序的实体目的之公正实现（保护自己合法债权），督促程序的效率性有助于简便快捷地实现债权人实体目的，从而有利于维护民事法律关系和民事交易的安全及民事实体法律秩序。不管怎么说，面对现代社会中权利救济大众化的要求和趋势，缺少成本意识的司法制度更容易产生功能不全的问题。

　　3.有助于当事人接近司法或寻求司法保护。这主要体现在：其一，由于督促程序有助于公正及时地实现诉讼目的，并且督促程序简单明了，消除了程序给当事人带来的理解上的困难，从而为当事人提供了一种廉价和亲善的司法救济途径；其二，将督促程序所节约的审判资源，用于更多案件的解决，这样不仅实现审判资源的优化配置，而且通过简易化的努力使一般国民普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务。

　　4.有助于完善民事诉讼法程序体系。根据案件的性质和繁简而设置相应的程序，这种做法已被各国民事诉讼立法所普遍接受。民事诉讼法程序的多元化和专门化是适当解决案件的内在需求。督促程序则是满足民事诉讼法程序多元化和专门化的要求，有助于根据案件的性质和繁简建构完善的民事诉讼法程序体系。

　　二、督促程序的具体构造

　　（一）申请和受理

　　债权人欲适用督促程序请求法院发出支付令，应当依法向法院提出书面申请和交纳案件受理费。在法院发出支付令前，申请人可以撤回申请，此时法院应当裁定终结督促程序。

　　支付令的申请书是债权人向法院提出的借以引起督促程序发生的诉讼文书。申请书应当表明下列主要事项：债权人和债务人及诉讼代理人的基本情况；写明申请的目的是请求发出支付令；写明请求给付金钱或者有价证券的数量，说明债务履行期已到或条件已成熟，陈述自己与债务人没有其他债务纠纷，指明债务人的住所；载明支持申请的案件事实和证据。

　　我国《民事诉讼法》第190条规定：“债权人提出申请后，人民法院应当在五日内通知债权人是否受理。”据此，法院接收债权人申请书后，应当在5日内就债权人是否提出合法的申请书和是否依法交纳案件受理费。[page]

　　法院审查认为，符合申请要件的，则决定受理，同时应当立即通知债权人。法院审查认为，债权人欠缺申请要件的，法律规定可以补正的，法院应酌定期间命申请人补正。申请书不符合要求的，法院可以通知债权人限期补正（补正期间不计入《民事诉讼法》第190条规定的期限），债权人若无正当理由不按期补正或者补正后仍不符合要求的，法院通知债权人不受理。不交纳受理费的，通知债权人限期如数交纳，债权人无正当理由不按期如数交纳的，法院通知债权人不予受理。不受理的通知，债权人不得声明不服，也不得上诉。我们主张，法律应当赋予债权人对不受理通知提出异议的机会。

　　（二）审理和发出支付令

　　1.审理

　　法院受理支付令申请后，由一名法官审查申请人是否具有权利能力、申请人是否适格、是否具有行为能力、诉讼代理人是否具有合法的代理权、是否拥有合法管辖权［2］等一般诉讼要件。然后，法官就适用督促程序或者申请支付令的特殊要件、发出支付令的要件进行审理。法官就债权人提供的事实和证据进行书面审查，必要时也可询问债权人。虽然督促程序不需债务人参加审理和开庭审理，但是对于债权人提供的事实证据仍然需要慎重审查，以防止支付令确认的是非法债权、虚伪债权和有争议债权，从而尽量避免支付令被轻易推翻，造成程序浪费。

　　适用督促程序或者申请支付令的特殊要件，主要有须符合督促程序法定的适用范围和须具备督促程序法定的适用条件。具体说：

　　就督促程序法定的适用范围而言，须是请求债务人给付金钱、有价证券的案件，并且请求给付的金钱、有价证券已到清偿期且数额确定。［3］基层人民法院受理依法申请支付令的案件，不受给付金额的限制。这里所谓的金钱，是指作为流通手段和支付手段的货币，如我国的人民币。这里的有价证券包括汇票、本票、支票、股票、债券、国库券、可转让的存款单等等。法律限定督促程序的适用范围，是因为这类给付请求较之其他给付请求具有尽快清偿的可能性和必要性，同时由于主要进行书面审理而不进行法庭辩论就可发出支付命令，所以限定督促程序的适用范围是考虑到维护公正并在错误时易于补救。

　　就督促程序法定的适用条件而言，（1）债权人与债务人没有其他债务纠纷。债权人与债务人没有其他债务纠纷，又称为债权人没有对待给付义务。对待给付，是指债权人须待自己向债务人为给付后，债务人才有给付的义务，或者债权人与债务人应同时给付的情形。如果债权人与债务人有其他债务纠纷的，那么不仅债权人与债务人之间的债权债务关系不易明确比较复杂，并且多会发生争议，从而不适宜通过督促程序解决；而且，法院以支付令仅命令债务人向债权人为给付，而不考虑债务人对债权人也拥有的债权，则背离了法律平等保护原则。

　　（2）支付令能够送达债务人。所谓能够送达债务人，一般是指按法律规定的直接送达和留置送达客观上能实际送达债务人。这是因为，如果支付令不能实际送达债务人，那么债务人就可能因为不了解支付令的内容而无法提出异议，并且督促程序的立法目的和简捷性要求支付令能够顺利快速地送达债务人以尽快实现债权人合法债权。如果由于债务人下落不明、居住在国外等需较长时间才能送达或者不能送达的，那么就不能适用督促程序。债务人即便是外国人、无国籍人、外国企业或者组织，但在中国领域内有住所、代表机构或者分支机构并能够送达支付令的，债权人可以向有管辖权的法院申请支付令。

　　法院经过审理，认为不符合和不具备督促程序法定的适用范围和适用条件，应在15日内裁定驳回发出支付令的申请。根据《关于适用督促程序若干问题的规定》的有关规定，经审理，有下列情况之一的，法院应当裁定驳回申请：（1）当事人不适格；（2）给付金钱或有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人要求给付利息或者违约金、赔偿金；（3）债权人要求给付的金钱或有价证券属于违法所得；（4）债权人申请支付令之前或同时向法院申请诉前保全。［4］笔者认为，当债权债务关系不经过开庭辩论（诉讼程序）难以查明的，并且有可能存在恶意串通以损害国家、集体或第三人合法利益的，也可驳回申请。[page]

　　法院驳回债权人申请的裁定，应附理由，送达债权人而不必送达债务人。债权人应承担督促程序的案件受理费。驳回申请的裁定，是终局裁定，债权人不得声明不服，也不得提起上诉。原则上，这种裁定不确定债权是否存在，不具有既判力。申请人接到裁定后，可以补足申请理由再次申请支付令，也可以提起诉讼或者申请仲裁。

　　2.发出支付令

　　法院受理发出支付令申请后，经审理，认为具备发出支付令要件的，应在15日内向债务人发出支付令。具备发出支付令的要件，即在符合和具备督促程序法定的适用范围和适用条件的前提下，债权债务关系明确和合法的。债权债务关系明确是指债权人与债务人之间债权债务关系的内容清楚并且双方没有争议，债权债务关系合法是指引起债权债务关系发生的事实以及债权债务关系的内容不违反法律的规定。

　　支付令应载明以下事项：（1）债权人、债务人姓名或名称等基本情况；（2）债务人应当给付的金钱、有价证券的种类、数量；（3）清偿债务或者提出异议的期限；（4）债务人在法定期间不提出异议的法律后果。此外，支付令应由法官、书记员署名，并加盖人民法院印章。

　　法院应将支付命令及时送达债权人和债务人。在送达债务人后，法院还应通知债权人支付命令送达债务人的日期，以方便债权人确定申请执行的时间。

　　支付令的法律效力在督促程序中是一极其重要的问题，其法律效力如何取决于督促程序的性质和目的。一般说来，支付令具有督促力、确定力和执行力等法律效力。其中，确定力中的既判力和执行力的发生是附条件的，即支付令要具有既判力和强制执行力，必须满足“债务人自收到支付令之日起在15日内，既不清偿债务又不提出书面异议或异议被驳回”这一条件。因此，理论上称支付令是附条件的支付令。

　　支付令具有如下主要法律效力：

　　（1）督促力。督促力是指支付令具有督促债务人限期清偿债务或者提出异议的效力。根据我国《民事诉讼法》第192条第2款的规定，债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。

　　（2）确定力。支付令的确定力包括形式确定力和实质确定力。形式确定力，是指支付令一旦做出，就不得提起上诉。实质确定力，即既判力。债务人自收到支付令之日起在15日内，既不清偿债务，又不提出书面异议或异议被裁定驳回的，则支付令具有既判力，即债权人和债务人就支付令所确定的债权债务关系不得再提起诉讼，法院也必须遵行该支付令从而不得受理和审判就该支付令所确定的债权债务关系提起的诉讼。

　　（2）执行力。支付令具有既判力，对于债务人不按支付令清偿债务的，债权人有权向发出支付令的法院申请强制执行。债权人申请执行支付令的期限，双方或一方当事人是公民的为1年，双方是法人或者其他组织的为6个月。

　　此外，应当注意以下两种情况：（1）债务人在收到支付令后，不在法定期间提出书面异议，而向其他人民法院起诉的，不影响支付令的效力。该受诉法院应以支付令生效为由驳回起诉。（2）对设有担保的债务案件主债务人发出的支付令，对担保人没有拘束力。债权人就担保关系单独提起诉讼的，支付令自行失效。

　　（三）支付令异议

　　支付令的异议，是指债务人就支付令所记载的债务，向发出支付令的法院书面提出不同意见，旨在使支付令不发生既判力和强制执行力的行为。在督促程序中，法院仅以债权人一方提出的主张和事实证据为根据，未经债权人与债务人的辩论而发出支付令，所以法律允许债务人以异议的方式对支付令提出自己的不同意见，以维护自己的合法权益，从而在程序上平等保护债权人和债务人。人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉。

　　虽然我国现行法律没有要求债务人提出异议须附理由，仅需做出反对支付令的意思表示即可，但是债务人提出支付令异议应具备必要的程序要件，不具备这些要件的则异议不能成立。支付令异议的成立条件主要有：（1）异议应在法定期限内提出，即债务人应在收到支付令之日起15日内向法院提出异议；（2）异议必须以书面形式提出，因为异议关系到支付令能否生效和督促程序是否终结等问题，基于慎重起见，法律要求债务人必须以书面形式对支付令提出异议；（3）异议必须针对债权人的请求，即异议应针对债务本身，如果债务人的异议只是陈述自己无力偿还债务或对清偿期限、清偿方式等提出不同意见，则异议不能成立。法院做出终结督促程序前，债务人请求撤回异议的，应当准许。[page]

　　法律规定，法院收到债权人提出的支付令申请后，应当在5日内，进行书面审查，不经询问债务人和开庭审理即可发出支付令。那么，根据平等原则，法院收到债务人提出的支付令异议后，也应当在5日内，进行书面审查。法院首先审查是否具备支付令异议的成立条件。根据《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第221条中的规定，人民法院无须审查异议是否有理由，即无须审查支付令异议所依据的事实和证据，就应当直接裁定终结督促程序。

　　法院经审查，认为具备支付令异议的成立条件的，即裁定终结督促程序。法院经审查，认为不具备支付令异议的成立条件，应当裁定驳回异议，对此债务人不得再提出异议。但是，如果法院违法裁定驳回异议，债务人则无救济的机会，所以笔者认为，应当赋予债务人对驳回异议的裁定可以申请复议的机会。许多国家（如日本等）的民事诉讼法规定，债务人对驳回异议的裁定可以即时抗告。

　　由于债务人提出异议无须附着理由，而支付令异议的成立条件也是很容易具备的，所以在实务中债务人可能随意或者恶意提出支付令异议，使得支付令失效。其不利后果是，法院和债权人将前功尽弃浪费程序成本，而且也降低或损害了支付令的权威性，从而使得债权人不再运用督促程序，很自然地督促程序的优势和目的难以或者不能发挥和实现。因此，我们主张，债务人应当提供支持其异议的事实和证据，法院应当审查“有无支持”其异议的事实和证据，但是不审查支持其异议的事实和证据的“真伪”。法院经审查，认为债务人没有提供支持其异议的事实和证据，应当裁定驳回异议。

　　支付令异议成立后的效力，主要有：（1）法院裁定终结督促程序。（2）支付令失效，即支付令丧失督促力，而且支付令的既判力和执行力也无从产生。债权人如要通过司法途径实现债权，只有另行起诉。如果支付令向必要共同诉讼中共同被告发出，其中一人提出合法异议，其效力及于其他被告。但是，债权人基于同一债权债务关系，若向债务人提出多项支付请求，债务人仅就其中一项或者几项请求提出异议的，不影响其他各项请求的效力；若就可分之债向多个债务人提出支付请求， 多个债务人中的一人或几人提出异议的，不影响其他请求的效力。

　　此外，督促程序费用由债权人负担。笔者认为，如果债务人在以后的诉讼中败诉，并且判决内容与支付令内容基本一致，那么督促程序费用应由债务人负担而不应由债权人负担。主要理由是，以此制约债务人随意提出支付令异议。有的国家和地区，把债权人启动督促程序的申请视为起诉，并且督促程序的费用作为诉讼费用的一部分。

　　（四）督促程序的终结

　　督促程序的终结，是指在督促程序中，因发生法律规定的情况或某种特殊原因而结束督促程序。有下述情形之一的，应终结督促程序：

　　1.对于不符合督促程序的申请条件，法院驳回债权人申请的，督促程序自然终结。

　　2.法院受理支付令申请后，对于不具备一般诉讼要件、适用督促程序的特殊条件或者支付令发出的要件，法院裁定驳回发出支付令申请的，督促程序自然终结。

　　3.在法院发出支付令前，申请人撤回发出支付令申请的，法院裁定终结督促程序。

　　4.债务人收到支付令在法定期间内未提出合法异议，支付令即具有了既判力和执行力，督促程序自然终结。

　　5.债务人提出支付令异议，但是被法院依法裁定驳回的，支付令即具有了既判力和执行力，裁定终结督促程序。

　　6.债务人在法定期间内对支付令提出合法异议的，支付令自行失效，裁定终结督促程序。

　　7.法院受理支付令申请后，债权人就同一债权关系又提起诉讼，或者法院发出支付令之日起30日内无法送达债务人的，应裁定终结督促程序。

　　对于上述1、2、3、6以及法院发出支付令之日起30日内无法送达债务人的，根据我国现行《民事诉讼法》和有关司法解释的规定，债权人可以提起诉讼。［5］[page]

　　「注释」

　　［1］当然，有的国家和地区规定，对简易程序判决的上诉进行一定的限制，比如，法国1998年12月28日修改新民事诉讼法典的法令规定，在大审法院和小审法院提起上诉的最低限额提高到25000法郎，诉讼标的额在此之下的判决就不得提起上诉；我国台湾地区2003年修正的“民事诉讼法” 第436条之24中规定，小额事件的裁判非以其违背法令为理由不得上诉或抗告。

　　［2］债权人须向有管辖权的基层法院提出申请。有管辖权的人民法院，是指被申请的债务人所在地的基层人民法院。管辖法院的具体确定适用一般地域管辖中有关规定。如果共同债务人住所地、经常居住地不在同一基层人民法院辖区的，债权人可以向其中任何一个法院申请支付令。如果债权人向两个以上法院申请支付令的，由最先立案的法院管辖。一般说来，德国、日本、法国和我国台湾地区等有关督促程序的管辖是专属管辖，即只由债务人普通审判籍所在地（即债务人住所地）的简易法院管辖，德国除了规定由申请人的普通审判籍所在地的初级法院管辖外，还规定申请人在国内没有普通审判籍的则专属于柏林舒勒堡初级法院管辖。

　　［3］德国、日本及我国台湾地区等立法上，不论请求的金额或其性质如何，均可依督促程序申请支付令。奥地利则仅就请求金额较少或其性质上有迅速偿还的必要时，才允许依督促程序申请发出支付令。

　　［4］这是因为根据我国现行《民事诉讼法》的有关规定，申请人申请诉前财产保全的，须于15日内提起诉讼，否则撤销诉前财产保全。

　　［5］于督促程序裁定终结后是否应直接转化为通常诉讼程序，一种做法是，在督促程序终结时，可以把支付令的申请视为起诉，这样免除了当事人另行起诉的手续，可大大简化诉讼程序。另一种做法是，根据处分原则的精神，由当事人自己决定是否起诉，因为若将支付令的申请视为起诉有违起诉自由的原则。我国显然采取的是第二种做法。