对我国的立法听证的些许看法
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更新时间：
2019-08-13
01:16:53
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目前，在地方立法实践中，作为推进立法民主化和提高立法质量的手段——立法听证开始被越来越多地采用，也为从事立法实际工作的同志所推崇，据称也取得了很好的效果（对这种效果分析大都为逻辑推演或叙述者主观感受，较少实证分析）。但笔者有时杞人忧天地担忧：产生于西方政治文化背景下的立法听证移植于中国，在某种情况下会不会出现“
淮南为橘
淮北为枳”那样的结果？因此，笔者以为，对我国立法听证制度运作的利弊得失，不仅要从当前的“现实需要”和“实际效果”考量，更要放在中国政制构架和政制发展的大背景下权衡。笔者的观点是，立法听证对立法者听取不同意见、获得更多立法信息有很大作用，在目前我国代议制民主立法制度尚不完善的情况下，立法听证对民主立法显得突出重要；但是，立法听证对立法民主的功能和作用毕竟有限，实现立法民主化不能寄望于立法听证，从我国政制发展的长远目标来看，实现立法民主化的最终出路在于完善我国的人民代表大会及其选举制度；因此在设计立法听证规则和具体操作中，可以有适当的灵活性，考虑实用性、时效性和可操作性。
1.从立法听证的价值定位看。立法听证的价值就在于使立法者能够进一步听取各方意见尤其是各种不同意见，从而获得更全面的立法信息，其作用无疑需要充分肯定。但是这种作用至多也就是代议制立法民主的补充，不能代替或超越代议制民主，过分强调或扩大这种作用，以至于把它当作立法民主化和提高立法质量的主要手段或最重要的手段，那就步入了误区。立法听证不同于行政听证，听证不是也不应是立法的必经程序。在代议民主制度下，立法权由立法机关专门行使，提高立法质量，使立法机关制定的法律充分反映和体现广大人民群众的意志和利益，关键取决于立法者的良好素质和代议制度本身运行的良好机制。我国的立法机关即权力机关，也就是人大及其常委会；立法者的素质，主要的也就是人大代表和人大常委会组成人员的素质，他们是否有强烈的责任感和使命感，能否真正地理解、体现并代表好人民群众的利益，是否具备了必要的知识和能力至关重要。立法就是一个利益博弈的过程，博弈场所绝对应该在代议机关而不是在代议机关之外。人民群众（选民）利益表达主要的和最重要的制度化的渠道就是选举代议机关的代表，选举固有的特点决定了选举的结果理当是最公平、最权威的，代表的广泛代表性使得代议机关最能代表方方面面，也最能在总体上反映人民（选民）的意志，也可以说是最理性的。所以在代议制度框架之中博弈的结果，应该是最公平、最权威、最理性、最能代表和反映人民群众的意志和利益的。人民群众参与立法的根本的途径就是通过选举选出能代表和反映自己利益和要求的人大代表。推进立法民主化和提高立法质量的根本途径，就在于健全和完善代议制度及其运行机制；离开代议制度本身去寻找立法民主化的途径，从长远来看无异于舍本逐末甚至是缘木求鱼。对立法听证的空前热情，反映了目前人大工作中广泛存在的“不走大路走小路”现象：人大工作的许多“创新”，比如“个案监督”、“代表评议”和“工作评议”等实际上往往回避了制度设计的职能和机制另辟蹊径。“不走大路”是因为大路有障碍，走大路的成本太高而收效甚微，甚至还得半途而废。不是积极地从代议制度本身寻找立法民主化的途径，代议制民主立法制度本身未能实现立法民主化的目标，表明我们的代议制度本身存在缺陷或者不完善的地方。但是从制度外求解的做法最终必然反过来伤害到制度本身，比如通过公民上书促使某一法律很快出台，其结果首先是伤害到国家权力机关的权威，甚至抑制权力机关的能动性；比如对个案监督的过分追求，结果可能会影响到国家权力的平衡和制衡；同样对立法听证民主功能不适当地放大，结果可能会抑制代议机关立法的民主机制和功能发挥。
2.从立法听证的现实必要性看。当然，笔者并不否认立法听证的必要性，以上所述只是逻辑上的推论，或者说只是从理想状态下的论证，仅仅是“应然”。现实和理想状态总是有区别的。事实上，宪法和法律设计的人大的许多职权还难以真正落实。近年来，作为国家权力机关的人大及其常委会积极“作为”，努力实现制度设计的职能和机制，反映人民群众的利益和要求，但制度途径有时难以实现，体制障碍太多，只能从制度外寻找突破口，“大路不通”只得“走小路”。人大工作的许多“创新”，也是面对现实的选择，当然有它的必然性、合理性。如人大个案监督就是对人民群众要求遏制司法腐败现象的回应；立法听证就是对人民群众立法民主愿望的回应。立法质量不高，代议制度立法民主功能难以实现，与立法者的素质相关，而立法者的素质归根结底受制于我们人大代表的产生机制或者说是选举制度。从长远来看，实现立法民主化的出路，必须首先从改革完善选举制度入手。但是，完善人大制度和选举制度非一朝一夕，现行制度框架内的职能完全发挥出来也要经过艰苦努力。现实中我国许多人大代表和常委会组成人员还很难说是选民选择的结果，他们缺乏来自选民的压力和动力，因而缺乏参政议政的热情和能力，缺乏责任感和向选民负责的精神；公民在立法中表达自己愿望和意见的制度化途径不畅，往往是关起门来立法，立法似乎与老百姓无关，从而导致立法质量不高、部门利益倾向严重。面对这样的前提，立法听证至少给普通公民提供了一个表达的途径和场所，也给立法者了解各方面的意见、获得较全面的立法信息提供了途径和场所。这对立法反映人民群众的意愿、克服部门利益、限制行政权力、保护公民权利、提高立法质量是有很大好处的；而且通过这种形式，也使人民群众了解了立法内容和立法过程，培养了民众参与立法的兴趣和技能。当然这种合理性是有历史阶段性的，随着我国政治文明建设和政制发展，制度民主功能的实现，这种从制度之外寻找解决途径的合理性也会慢慢消失。立法听证在现在和将来都是需要的，但实现立法民主化的根本途径最终还在代议制度本身。[page]
3.从听证参加者的代表性看。各地在遴选听证参加人时，虽然大都强调“公平”“均衡”“对等”，力求达到有方方面面的代表，尽可能全面地反映各种不同的意见，尽可能使听证参加人具有广泛性、代表性，但“遴选”毕竟不是选举，遴选听证参加人的渠道、方式，遴选的范围、地域、人群受到很大局限，不同利益很难公平、均衡。而且最重要的是，不同阶层、不同利益集团，利益表达的愿望、积极性不同，表达的条件、手段有区别，表达能力也不同。如果在操作上也不适当地放大立法听证的功能和作用，还可能成为一些利益集团对立法施加影响的方便场所。利益集团通过立法听证表达自己的愿望合理合法，关键是某些实力强大的利益集团，占据天时地利人和，掌握着更多的资源和表达渠道，甚至同某些行政部门有着千丝万缕的利益联系，更容易向立法者施加压力，而且他们使其利益法律化的愿望很强烈。而弱势群体往往个体利益分散，难以形成利益共同体，某项立法涉及整个群体的利益可能很大，但对单个个体来说利益可能不大，其参与立法听证的相对成本可能远远大于个体收益，因而表达其利益的愿望可能并不强烈，而且其表达的条件、能力均处于劣势。如果是这样，就很难说体现“公平”“均衡”“对等”。一些地方的行政听证如公交、供热价格等听证中，利益集团施加实质影响的事实，不能不让人对目前立法听证有可能出现的某种结果产生疑虑。抑制部门、行业、集团通过听证对立法施加不适当的影响，似乎听证参加人就得有广泛的代表性，但听证参加人的广泛性、代表性、公平性，只能是一个理想。事实上在一些地方，即便是直接关系老百姓切身利益的立法项目，即便做了大量的宣传鼓动，普通公民踊跃报名主动参加立法听证的情景并未出现；甚至为了顺利“做”完听证会，组织者还要在下面做许多的动员和安排。这些往往被轰轰烈烈的宣传所掩盖。因此对立法听证价值定位要准确，要突出听取意见功能弱化利益博弈功能。从《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》立法听证会的情况来看，经过专业训练的律师在听证会上成了主角，他们引经据典，侃侃而谈，陈述论证显得“有理有据”；而从普通消费者中挑选出来的听证会参加者倒成了配角，陈述和表达处于明显“劣势”。如果机械地从人员构成上考虑广泛性和代表性，很可能是弱势群体更处于“弱势”。要使听证参加人在人员构成上达到广泛代表性几乎不可能，与其这样，不如考虑观点的广泛代表性，让各种不同的观点都能通过听证得到表达。这并不意味着普通市民参加听证陈述或者他们的意见不重要，也不意味着限制了处于弱势的群体或个体意愿的表达，恰恰相反，他们的利益最需要给予特别关注；任何群体任何人任何不同的观点，都可以通过本人或其代理人（比如律师）在听证会上得以表达，委托代理人（律师）听证陈述，也许效果更佳。这样一来，也避免了某些群体由于表达上的劣势而导致在听证过程处于“弱势”的现象，而且这更具有操作性。假如出现这样一种情况，来自不同职业和阶层的两个人持完全相同的观点，而且都积极报名参加听证，从人员结构的代表性上看，两人似乎都应该参加听证会，但让其重复相同的观点，意义不大。相反，来自同一阶层的两个人如果持两种相反的代表性的观点，参加听证的实际意义可能更大。笔者感到，在目前实施地方立法听证的过程中，政治象征性和宣传性远远大于实际需要和现实效果。既然立法听证最主要的功能是听取意见，那么我们就没必要过分追求形式上的平等，而要考虑实质上的公平、实际的效果和操作上的可行性。
4.从立法听证结果的效力看。在上述理想状态的代议制度下，立法听证结果能产生多大的效力，取决于听证参加者的观点在多大程度上影响了立法者（议员或代表），或者在多大程度上被立法者（议员或代表）接受。也就是说听证的效力或影响是通过代议制度本身体现出来的，且这种影响或效力无法评估或难以评估。所以，立法听证的结果并不像行政听证那样必然产生法律效力。就我国目前的地方立法听证而言，似乎更多的不是对立法者（人大代表或常委会组成人员）施加影响，主要是对具体操作机构（法工委）施加影响，而且这种影响是直观的，即有多少“正确的”“合理的”意见被吸收了。有人主张赋予立法听证结果（听证报告和听证记录）一定的法律效力，“正确的”“合理的”意见必须吸纳，不能被采纳的意见，也要说明不采纳的理由。鉴于我国的立法实际，使听证结果产生看得见的实际效果有它的必要性，但毕竟立法听证仅是“听取公众意见、收集信息，为常务委员会立法决策提供依据”，听证参加者并非选民授权，听证会上表达的观点并不能全面反映公众的意见，赋予听证结果法律效力，理由不足，也似乎偏离了代议制度的设计。目前的这种安排，也容易导致由具体操作机构判断各种意见是否“正确”“合理”并给予取舍从而影响公平公正的情形。因此，赋予立法听证结果何等效力，需慎重考虑并仔细研究、总结。[page]
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