杨子慧（中国社会科学院研究员）

高通膨和高失业率，是任何政府都避之唯恐不及的两只“猛虎”。这两只猛虎任其一出笼，都会引发社会震荡。前些年，各级政府通过“菜蓝子”、“米袋子”工程等多方努力，总算将高通膨这只猛虎牢牢地锁进“笼子”里。现如今，高失业率这只猛虎却正在冲出“樊笼”，走到现实社会生活中来。准确地说，目前尚未达到高失业率的程度，但是，种种迹象表明，高失业率已不是遥不可及的未来，是我国面临的一大难题。

就业问题始终是困扰我国社会经济发展的重大课题。中华人民共和国成立以来，前后遇到过四次失业浪潮的冲击和考验。第一次是新中国成立初，国民党政府留下474.2万城镇失业人口，失业率高达23.6%。为解决失业人口的就业问题，中央人民政府在三年恢复时期和第一个五年计划期间，大力发展工农业生产，广开就业门路，全国职工人数从1952年的1603万增加到1957年的3101万，净增加1498万，顺利地平息了第一次高失业浪潮。第二次失业浪潮出现在1958年至1965年。1958年“大跃进”时期，盲目发展城镇工业，从农村招工约2000万，城镇职工净增2868万，造成“职工”、“商品粮”、“工资”三大突破。政府财政负担加大，经济结构严重扭曲，加上自然灾害的影响，酿成城镇人口过剩。中央于1960年最困难的时候，实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，精减职工1648万、商品粮人口2000多万，同时，安置了一批城镇新生劳动力就业，从而平息了第二次失业浪潮。1966年至1984年，出现了第三次失业浪潮。十年动乱期间，由于人口增长导致的劳动年龄人口增长过快，加之动乱造成的经济结构失调和经济建设严重受挫，大批城镇新生劳动力得不到安置，不得不动员1700万知识青年“上山下乡”，就业压力转嫁到农村。而农村的过剩人口被束缚在土地上，成为隐性失业人口。“四人帮”垮台以后，城乡失业问题随之显化。中央出台了一系政策，改革就业制度，仅1977年至1984年全国即安置了3700万人就业，返城知识青年和新增劳动力基本得到安置，失业率由1980年的4.9%下降到1985年1.9%。

目前遇到的失业浪潮是第四次。由于人口规模仍在继续扩大，劳动年龄人口不仅数量庞大，而且增长速度很快。1990年第四次全国人口普查时，15岁至64岁的劳动年龄人口为75452万，占总人口的66.6%；1996年增至8.2亿，占总人口的比重继续升高；仅“九五”期间，新增劳动力即达5400万。2000年第五次全国人口普查，15~64岁的劳动年龄人口占总人口的比重上升到70.15%，绝对量增加到8.87亿，从1990年至2000年的10年间，净增加了1.37亿。劳动年龄人口无论绝对量还是相对量，都处于迅猛增长的态势，就业的潜在压力再明显不过了。而实际就业情况是，1996年城乡从业人员为6.9亿，2001年增加到7.3亿，仅仅增长了5.8%，远远低于劳动年龄人口增长的速度，就业不充分的矛盾同样明显不过了。这从失业人口的变动中得到证明。

从20世纪90年代开始，失业率持续上升，就业压力随之逐年加大。1992年，城镇登记失业人口为393.9万，登记失业率为2.3%；1993年城镇登记失业人口增至420.1万，登记失业率升至2.5%；1994年城镇登记失业人口增至476.4万，登记失业率升至2.8%；1995年城镇登记失业人口增至519.6万，登记失业率升至2.9%；1996年城镇登记失业人口增至557.6万，登记失业率升至3.5%；直到2001年年末，城镇登记失业率已上升到3.6%。据统计，截至2002年3月底，城镇登记失业率已上升至3.7%。城镇登记失业人口尚不包括下岗职工，如果将城镇下岗职工计算在内，2000年的城镇登记失业率达到7%左右，2001年城镇实际失业率为8.5%（胡鞍钢，2002年），近两年还会更高。据统计报告，城镇下岗职工的再就业率已开始下滑。还有一点必然清醒地认识到，本文不厌其烦地列举了近10年的数据资料，旨在强调“城镇”二字，就是说农村并未包括在内。根据预测，农村人口由于基数大、增长快，新增长的剩余劳动力数量庞大，将达到2.3亿，最多要达到2.5亿。如果登记失业人员将农村剩余劳动力统计在内，那么，我国的实际失业率早已超过两位数了。

我国劳动年龄人口供给与劳动力市场需求的矛盾，短时期不会有根本性改变，不充分就业问题将长期存在。这是因为，一方面我国劳动年龄人口的数量将随着总人口规模的继续扩大而不断增加，据预测，最多时（2020年）将达到9.5亿左右，有的预测将达到10亿；劳动年龄人口占总人口的比重将长期保持在70%左右的高水平上。有学者认为，劳动力资源如此丰富是发展经济的“黄金时期”；也有的学者认为，2001年我国城乡就业人口已达7.3亿，比同年发达国家的全部就业人口4.3亿，还多出3亿，失业率已相当高。当劳动年龄人口增至9~10亿的时候，就业困扰将何以为计！这种担心并非杞人忧天。所谓发展经济的“黄金时期”，其前提条件必须是劳动力与生产资料的充分结合。如果劳动力不能完全就业，“黄金时期”也便失去它的光彩。另一方面，信息社会是知识和科学技术“爆炸”的时代，知识经济、信息经济将给人类带来更快的发展。但是，资本和科学技术对劳动力的排斥也越来越严重。劳动力市场需求基本转向质量型，数量需求倾向萎缩，过剩劳动力的出路就成了一个严重的问题。因此，第四次失业浪潮不同于前三次，是一个长期性问题。

酿就严重的失业问题是“冰冻三尺，非一日之寒”，是综合因素造成的。

首先，庞大的人口规模和过快增长的速度，培育了庞大的劳动力供给基地，是造成劳动力市场历史性供过于求的根本原因。从18世纪初期至19世纪40年代，我国人口从1亿猛增到4亿多，人口与经济、社会、生活资料等各方面的矛盾都趋于尖锐，“田与屋之数常处其不足，而户与口之数常处其有余了”；就业问题也日渐严重，“驱人归农，无田可耕；驱人归业，无技须人“。马克思早在1850年就论述了我国的人口问题：“缓慢地但是不断增加的过剩人口，早已使它的社会条件成为这个民族的大多数人的沉重枷锁。“整个近代中国社会，“人满为患”几乎成为所有忧国忧民的学者、思想家、政治家苦苦思索的重大社会问题。

新中国成立以后，政治、经济、社会制度的根本变革，为人口的生存与发展创造了良好的环境。仅仅五十多年，总人口便由1949年的5.4167亿增加到现在的13亿（大陆人口为12.7亿）。问题还在于，现在每年仍然要出生1600万至2000万，净增加1000多万，直至2040年前后，峰值人口达到16亿时才能实现“零”增长，然后才能转向负增长。如此庞大的人口规模是一个巨大的劳动力供给源，就业压力怎么能不加剧！

其次，就业体制转换和改革，给就业提出了新的挑战。新中国成立以来，我国经济增长模式和就业体制都是在宏观计划控制下建立起来的。企业按计划生产，用人听凭计划安置，企业没有或者干脆说不需要自主权，因而体制与效率之间少有摩擦。将近30年的经济和就业体制，造成了企业效率低下甚至长期亏损，沉淀下大量的富余人员。劳动者与企业之间基本上是终身制，只要劳动者不触犯厂规国法，就不可能失业，企业也不会倒闭或者破产。

改革开放以来，企业面临的首当其冲的改革重点就是回归企业自主权，特别是用人的自主权，为建立现代企业制度创造条件。效率因素迫使企业管理者对企业内部的就业存量，必须进行必要的调配和排挤。于是，“减员增效”一个时期成为企业改制最棘手的难题。在“长痛”与“短痛”的抉择过程中，“下岗职工”这一属于我国特有的现象便出现了，1998年以来，国有企业下岗职工数量急剧增多，客观上加剧了失业压力。据国家经贸委资料，1998~2001年国有企业累计下岗职工达2550万，2/3已再就业，300多万内部退养，等待就业的尚有500多万人。

随着经济体制改革的不断深化和市场经济体制的健全，产业结构、生产要素结构、劳动力结构都处于调整和重新整合的过程中，由此引发的结构性失业、“摩擦性”失业将相继发生，同样会促进失业问题趋于严重。

第三，我国劳动力总体素质偏低，是造成结构性失业的另一重要原因。劳动年龄人口素质的高低，直接制约国民经济和社会发展的速度。科学技术是第一生产力，并非单纯指先进科学技术的有无，而更强调的是熟练掌握不同层次科学技术的劳动。经济和社会发展主要依靠素质劳动者的创新，而劳动者素质偏低，就难以满足发展的需要。传统观念中的“矬子里面拔将军”，早已不适应知识经济的要求。相当一部分劳动者由于职业技能偏低、就业竞争能力脆弱，加之择业观念陈旧，使他们的就业和再就业举步维艰。但是，现实经济活动并不因为劳动者的客观条件而改变其发展方向和速度。一方面许多新兴行业和职业中的资本技术构成提高很快，对劳动者要素转向高素质的要求，弱化了对劳动者数量的需求，就业资源有限；另一方面，劳动密集型的产业发展相对迟缓，吸纳能力不足。两下夹击，结构性失业就难以避免。

第四，随着经济全球化的发展和经济发展规律的制约，国际经济风云的变化和国内经济增长周期的波动，企业和劳动者的风险都明显加大，企业停产、倒闭，劳动者结构性失业，随时都有发生的可能。尤其是加入WTO以后，这种可能性转化为现实性并非危言耸听。另外，为避免这种局面的出现和追求更好的经济效益，企业管理者可以根据市场行情的变化，随时对生产规模进行调节。这就必然要牵涉到对各种生产要素的调整和增减，劳动力要素当然也不会例外，因而间歇失业也在所难免。

从发展上看，我国解决就业问题的任务相当艰巨。一方面要应付每年新生劳动力的初次就业；另一方面要继续解决好下岗职工的再就业、农村剩余劳动力的转移与就业；同时，还要解决大学生就业难、待业率高的新问题。据教育部最近资料，2001年大学本科毕业生约有34万人待业，待业率为30%。预计大本待业者2002年为37万，2003年为52万，2004年为69万，2005年为79万。大专、高职毕业生2001年的初次就业率只有40%，待业率为60%；2002年预计43万毕业生待业。大本、大专、高职毕业生合计，2002年约有80万人待业。有学者认为，加入WTO以后，随着关税下降和全面放开农业、工业产品的进口，将导致1100万人失业，暂时失业率还会升高。数年以后，劳动和资本市场转而活跃，才能增加就业岗位。另有一些学者持乐观态度，认为加入WTO以后，GDP将增加2.94个百分点。按GDP每增加一个百分点可增加400万个就业岗位计算，那么我国立即就会增加1200万个就业岗位。但，这是有条件的，如果加入WTO后，经济随之扩张、资本投入加大，就能够增加就业机会；相反或维持现状，甚至竞争失利，那么增加就业岗位就只能“指空望月”了。

我国目前和未来长时期存在的第四次失业浪潮，是一个“合并症”。尽管问题严重，前景堪忧，但不能失去信心。多元合并症，就应当采取多元措施进行综合治理。所谓“明者见著于发，智者见著于萌”。趁高失率尚未到来之机，未雨绸缪，平息高失业冲击的可能性是存在的，至少不会酿就大的社会动荡。

（一）坚持贯彻执行“计划生育基本国策”，继续抓紧抓好人口与计划生育工作，进一步降低出生度，减少新出生人口。这是釜底抽薪，从源头上萎缩劳动年龄人口供给，科学调整劳动力资源结构的治本方略。从根本上化解劳动年龄人口过剩和就业资源短缺的矛盾，乃是贯彻可持续发展方针的重要环节。

（二）加快经济发展，特别是加快劳动密集型企业经济的发展，增加就业机会。例如，加快制造业的发展，逐步形成制造业中心，占领国际市场，这是扩大就业的一个很有前途的增长点。另一个扩大就业的渠道，就是加快餐饮、维修、生活服务、社会服务、旅游业、批发零售、咨询业、物业管理、家庭劳动服务、文化教育服务、中介服务等第三产业的发展。这是一个巨大的劳动力“蓄水池”，可以提供较多的就业机会。目前，我国第三产业的规模和占GDP的比例还远远低于发达国家的水平，发展空间广阔，大力发展第三产业，加速非公有制经济的发展，扩大就业容量， 对化解就业压力具有重要意义。

（三）加快小城镇建设，走农村城镇化的发展道路。我国现有小城镇二万多个，但与占71%的农村人口相比，还是太少了。实现城镇化完全靠农民进城这一条路不行。加快小城镇建设，使农村剩余劳动力就近转移到第二、三产业，既可扩大就业，又能带动农业结构的调整，增加农民收入，一举多得。

（四）贯彻科教兴国的方针，大力发展教育，特别是发展中等专业技术教育，普遍延长受教育年限，防止过早就业。这不仅有利于普遍提高劳动者的文化教育和科技素质，扩大人力资本的存量，而且可以错开就业堆积，减轻就业压力。劳动力素质提高，也有利于其竞争能力的增强，降低资本技术排斥的风险。发展普通教育和专业技术教育，要特别关注女性受教育的机会，这对经济和社会的发展具有更多层面的意义。

（五）下决心健全社会保障制度，形成全方位、广覆盖的社会保障体系。这话说起来容易，办起来难度很大。但是，只要认真办事就总会有收获。20世纪80年代以来，我国开始了艰难的社会保障制度改革。目前，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的新型社会保障体系基本框架已初步形成，但距离完善、健全还有不小的差距，运行中的困难很多。例如，社会保障积累的基金规模小、增长慢，而支付压力却不断扩大。保障基金无论是进行市场投资，还是存入银行或购买国债，回报率都不够高，而且投资渠道不畅，低利率也给保值、增值造成困难。此外，保障制度改革中的非公平性和非法制化的矛盾也很明显，至今，尚无一部统一的通行全国的社会保障法，依靠地方“条例”和政府《决定》管理的局面还将维持一段时间，在一定程度上影响了完善体系的进程。

（六）加强宏观调控，及时采取对策。就业既是经济问题，又是人口问题，具有很强的社会性和政策性。对这样一个事关全局的重大问题，政府的宏观调控起着极为重要的主导作用。实现合理的充分就业，是宏观经济顺利运行的一个重要指标；而综合治理的各项政策措施也都不是孤立发挥作用的，因此，政府必须加强宏观调控和协调工作，采取经济的、社会的政策和手段，保持市场的和谐与国民经济的持续发展。

就业问题直接关系着我国现代化建设第三步发展战略目标的实现。党的十六大提出全面建设小康社会的宏观目标，特地将“就业是民生之本”作为一个重点问题加以破解，妥善解决我国就业难题已经列为重要议程，应当保持乐观的态度和坚定信心。