【摘要】行政机关的环境决策行为对环境可能造成的影响不能不引起公众的关注。鉴于环境问题的特殊性，有必要引导公众参与环境决策。公众环境知情权是保障公众参与环境决策的前提，要完善环境立法，明确规定公民的环境权，健全环境信息公开制度，建立健全公众参与的环境救济法律机制，保证公众参与环境决策途径的畅通。
【英文摘要】The environmental influence of administrative sector’s environmental decision behaviors is taken attention by public. For the particularity of environmental issues, it is necessary to guide public to participate in environmental decision. The right to know environmental information is the premise of public participation in environmental decision. Therefore, if public want to get access to participation in environmental decision, the environmental laws should be completed, the citizen’s environmental right shoule be defined clearly, the environmental information opening system should be strengthened, and the environmental relief system should be established.
【关键词】环境决策；知情权；公众参与
【英文关键词】Environmental Decision; Right to Know; Public Participation
【写作年份】2007年

【正文】
　　一、问题的提出
　　
　　2007年5月底6月初，厦门PX项目因表达民意的百万短信经媒体报道而成为了全国瞩目的公共事件。这个预计总投资108亿，全部投产后将为厦门市带来800亿GDP的PX项目，2005年7月获环保总局批准，2006年7月于国家发改委获批，但由于可能给当地居民和环境带来潜在风险及重大隐患，在今年的两会期间，有100多名政协委员呼吁紧急叫停；而投资超过8亿元的北京市海淀区垃圾焚烧发电项目，由于处于居民区包围之中且处于北京上风上水的位置，因而是否将给生活工作于北京的全体居民带来重大的环保隐患引发争议。这些有可能给环境造成污染，给居民生活和身体健康带来危险的项目，为什么在项目报请有关行政主管部门审批时群众不知情，等到项目开始动工建设才有所了解呢？虽然项目只是可能存在环境风险，如果一旦决策有误，那可能的后果则是不可设想的。作为公众，没有人愿意生活奔波于随时可能发生的危险之中，每个人都希望经济的发展能与个人的生活质量目标一致。可以说，这些项目的初衷无疑是良好的，就是为了本地经济的发展，但追求经济利益与公众的生活环境和健康发生矛盾时，如何进行权衡是我们必须面临的抉择，我们应该清楚发展经济的最终目的究竟是为了谁。厦门PX项目诱发的百万短信，与北京海淀区垃圾焚烧发电项目引起的争议，正是在此问题上显现出共性。因此，对于会给居民生活环境与健康造成影响的行政决策程序是否规范、正义，公众利益是否得到切实维护，公众的利益表达，是否顺畅并且成为决策的重要参考，是政府决策时理应重视的问题。
　　
　　二、公众参与和环境决策
　　
　　当前，我国的环境形势依然严峻，环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。面对环境危机日益严重的形势，环境决策过程中应该贯彻环境民主原则，引导和鼓励公众参与。环境民主是民主思想和民主运动在环境保护领域的延伸，是公众参与国家民主管理环境资源的体现，是保障公众环境权益的一项重要原则，鼓励公民积极参与环境保护事业，公民有权通过法定程序参与与自身环境利益或者社会公共环境利益相关的环境决策和实施活动，从而依法监督污染和破坏环境的行为。[1]公众参与环境决策，是保障公众对环境行政决策行为的有效监督，促进环境决策民主化、公开化的有效措施。
　　
　　（一）环境决策
　　
　　环境行政决策，就是指行政机关就拟议中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害以及可能的环境风险与各环境利用行为的成本效益等一并作出分析判断，并最终作出决定的行为。[2]由于环境问题的特殊性，环境的破坏和污染将危及到公众的健康和公共利益，使得在开发利用环境资源时，必须充分考量各方面的利益因素。在现代社会，环境的污染和破坏等存在不确定性、潜伏性和科技性，与传统的行政决策相比，环境行政决策呈现出科技关联性和利益冲突性的特点。[3]因而要求环境决策者具备更强的环境风险意识和科技知识，应该更加审慎地作出环境行政决策行为，同时在面对利益冲突，特别是当环境决策行为可能产生重大的社会影响时，能够进行正确的利益衡量，及时准确地作出抉择，尽可能降低决策行为带来的不利影响。可是，就现阶段来说，应该承认环境决策机构和决策者不可能都具备与环境相关的各种知识，因而在进行环境决策时不可避免地存在一些认识层面的问题。而公众特别是一些专门的环保组织团体在人员和环境知识方面具有一定的优势，引导公众尤其是环境组织团体积极参与决策，在一定程度上可以减少环境行政决策行为可能带来的困难。
　　
　　（二）信息公开与公众环境知情权
　　
　　知情权（the right to know）是现代民主法治社会公民享有的一项基本权利，1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。知情权又称为了解权或知悉权，有广义与狭义之分，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[4]我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法的这一规定，隐含了公民知情权的内容，可以认为这是公民知情权的宪法依据。从行政法上看，行政部门作为受人民委托行使国家行政权力管理国家和社会公共事务的受托者，理应尊重和保障公民的知情权，公开其在管理国家事务中掌握的信息。具体到环境保护领域，环境知情权就是指公民有知悉和获取与环境有关的信息的权利。由于经济的发展带来的环境污染和破坏日趋严重，从而威胁着公民的健康和公共利益，公民从维护自身健康利益出发，寻求获悉有关环境信息，要求环境保护部门公开其掌握的环境信息，因而环保部门有向公众公开其掌握的环境信息的义务。政府环境信息公开有其必要性，政府作为社会公益的主要维护者，掌握着众多公力资源和公共组织系统。环保部门的一项重要职能就是环境信息的收集和处理，因此在获取环境信息方面拥有众多优势，如可以通过环境监测、环境影响评价、排污许可证制度及各种具体环境领域所规定的报告制度等措施收集环境信息，并且能够保证这些信息的相对准确性和权威性。环保部门所拥有的优势资源及强制位势，以及在获得环境信息方面处于天然的优势地位，导致其与公众在环境信息占有上的不平衡状态。如果对其掌握的信息采取垄断和封闭的态度，公众则会在信息的获取方面处于完全被动的局面，从而使公众知悉环境信息的渠道受阻，并进而影响公众参与的积极性和广泛性；同时，基于政府对其掌握信息资源的垄断，极易使得政府行为处于一种不公开的状态，从而因缺乏公众的监督，产生行政腐败等现象。公众无法获取充分的环境信息，就使公众无法对某种环境行为作出正确的理性判断，也就无法实现与政府的有效沟通与合作，最终导致公众参与的机制失去应有的效力，也在一定程度上失去了公众对政府的信任基础。
　　
　　（三）公众参与环境决策
　　
　　公众参与是现代民主的重要形式，也是现代社会公共行政的必然趋势。在世界经济全球化和一体化的环境下，各种资源在市场规律的调配下自由流动，国家之间综合国力的竞争也日益激烈。各国政府为了保证本国经济持续、稳定、健康发展，并在国际竞争中处于相对优势地位，必须通过各种方式吸纳社会公众参与行政决策，以期利用集体的智慧为国家“出谋划策”，从而克服各种困难。虽然公众是否参与和行政决策的正确与否没有必然联系，但社会公众在参与过程中能够设身处地去体会政府的境遇，因此能够理解和接受政府作出的行政决策。具体到环境保护领域，公众参与是环境保护的内在要求，近年来，虽然我国环境保护事业取得了显著的进展，环境保护法律体系初见雏形，环境保护监督管理机构在经历了从无到有，从弱到强，从不健全到逐步健全的发展阶段之后，也已经初步形成了统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的管理体制，这些成果对于运用法律手段保护生态环境、预防和治理污染起到了巨大的积极作用。但由于长期以来我国的经济发展普遍呈现一种高消耗、高污染的粗放型模式，经济的发展却导致环境生态的严重破坏和污染。加之环境问题的未知性和不确定性，环境风险的科技性，使得环境行政管理与其他的行政事务存在明显的差异，需要在环境问题产生之前就采取适当措施加以预防。
　　
　　基于此，提倡公众特别是环保团体参与环境决策和环境保护有助于监督政府的行政行为和企业的环境污染行为，促进环境决策的正当化和各种环境问题的有效解决。1992年《里约宣言》原则10提出：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别上加以处理，在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程，各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”[5]1998年6月25日在丹麦奥胡斯经欧洲环境部长级会议通过，于2001年10月30日正式生效实施的《奥胡斯公约》也倡导在环境管理方面实行环境民主，加强环境管理透明度，促进公众参与决策。[6]但是，公众参与环境决策和环境保护，其前提在于对环境信息的充分了解和掌握，如果公众无法获知相应的环境信息，那么期望公众参与环境决策、参与环境事务的管理只能是空谈。环境信息公开为公众获取信息提供了渠道，使其参与环境决策和环境事务管理成为可能，从而保障了环境民主原则真正得以落实。
　　
　　三、公众参与环境决策的途径
　　
　　（一）完善环境立法，明确规定公民的环境权
　　
　　环境权是公众依法享有的健康、适宜的环境中生存和合理利用环境资源的权利，以及有效参与国家环境事务管理和决策的权利。环境权可以说是公众参与环境决策的权利基础，但是，现阶段的相关立法中尚未明确规定公民的环境权，从而使得公众参与环境决策和环境事务管理缺乏法律权利基础，应该在宪法中明确规定公民的环境权利，完善环境立法，保障公众的环境权利受法律保护。
　　
　　（二）健全环境信息公开制度，保障公众有效参与环境决策
　　
　　公众有获悉环境信息的权利，国家行政机关要实行环境信息公开，保证公众了解并知道有关的环境信息，环境信息公开是公众有效参与环境决策的前提，必须健全环境信息公开制度，明确环境信息公开的范围，采取有效措施保障公众及时获取环境信息，有效参与环境决策。
　　
　　（三）建立健全公众参与的环境救济法律机制
　　
　　规范合理的环境行政程序，应该公开。由于涉及环境利益的广泛性，公众作为环境行政决策不特定的行政相对人，享有听证、表达意见和被咨询意见的权利，[7]决策机构有公开程序和说明决策理由及公告相关情况的义务。同时，应保障参与者的合理意见得到吸收和采纳，正当利益得到保护，需要为参与者设置合理的参与程序及完善的法律救济制度。[8]如果公众不能获得通畅的表达意见和被咨询意见的渠道，无法获得听证的权利，则可以寻求法律救济。建立健全环境救济机制，扩大环境诉讼的受案范围，放宽诉讼原告资格，特别是建立环境公益诉讼，是公众参与环境管理的重要内容和有效方式。通过建立健全环境救济机制，促进公众参与环境决策，鼓励公众通过相关渠道来监督和纠正不正当的政府行为，阻止可能造成的环境污染和损害，以保证公民切身的环境利益。
　　
　　四、结语
　　
　　环境保护，在今天成为一个紧迫的问题，或许正是由于人类曾经的傲慢。当我们在呼唤公众环境保护意识的同时，我们也应该想到环境决策可能给环境造成的影响，因为当权利决定于权力的时候，环境问题也将如期而至。鼓励公众积极参与环境决策，缘于我们的法律在公众参与制度方面存在不足，有必要加以完善，以确保公民能够有效参与环境决策和环境事务管理。

【作者简介】
温志勇，男，福建省宁化县人，福州大学法学院2006级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

【注释】
[1] 参见黄明健著：《环境法制度论》，北京：中国环境科学出版社，2004年版，第91页；
[2] 汪劲著：《环境法学》，北京：北京大学出版社，2006年版，第283页；
[3] 参见汪劲著：《环境法学》，北京：北京大学出版社，2006年版，第284页；
[4] 张庆福，吕艳滨：《论知情权》，载于《江苏行政学院学报》2002年第1期；
[5] [法]亚历山大•基斯著，张若思编译：《国际环境法》，北京：法律出版社 2000年版，第 24 页；
[6] 《奥胡斯公约》即《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》，参见汪劲著：《环境法学》，北京：北京大学出版社，2006年版，第179页；
[7] 参见[德]毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，北京：法律出版社，2000年版，第467-471页；
[8] 参见江必新，李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，载于《中国法学》2005年第6期；

【参考文献】
1．汪劲著：《环境法学》，北京：北京大学出版社，2006年版；
2．黄明健著：《环境法制度论》，北京：中国环境科学出版社，2004年版；
3．[法]亚历山大•基斯著：《国际环境法》，张若思编译，北京：法律出版社 2000年版；
4．[德]毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年版；
5．张庆福，吕艳滨：《论知情权》，载于《江苏行政学院学报》2002年第1期；
6．江必新，李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，载于《中国法学》2005年第6期。