【摘要】环境联合执法机制是对现有预防和处理跨行政区域环境污染纠纷方式的创新。本文在总结
杭州、
湖州、
嘉兴、绍兴四市跨行政区域环境联合执法机制的实践基础上，对跨行政区域的环境联合执法机制作一探讨，提出完善建议。
【英文摘要】Associated Law Enforcement on Environment mode is a mechanism innovation of prevention and settlement on cross-district environmental disputes. Summarizing cross-district Associated Law Enforcement on Environment practice among Hangzhou, Huzhou, Jiaxing and Shaoxing, this paper further studies several problems of the mode and provides some constructive suggestions.
【关键词】跨行政区域；环境联合执法；机制创新
【英文关键词】cross-district; Associated Law Enforcement on Environment; mode innovation
【写作年份】2009年
【正文】
为有效预防和处理跨行政区域环境污染问题，实现环境共建共保共享，浙江省积极开展了跨行政区域环境联合执法机制的探索。自2008年以来，杭州市环境保护部门与周边相邻的湖州、嘉兴、绍兴等市环境保护部门密切合作，积极开展了环境联合执法活动，探索建立了统一协调、相互协作、快速高效的环境联合执法新机制。本文结合杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市跨行政区域环境联合执法的具体实践，结合跨行政区域环境联合执法机制的主要做法和存在问题，提出完善建议。
一、跨行政区域环境污染的现状与原因
杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市（以下简称杭湖嘉绍）经济总量约占浙江省的60%，均是长三角南翼经济发展中的强市。四个城市相互接壤且同处平原地区，河网密布，纵横交错，环境质量彼此影响，形成了一个紧密的环境共同体。随着各地社会经济的快速发展，环境污染问题也随之发生并呈恶化趋势，杭州与周边地区的跨行政区域环境污染纠纷也成为环境沉疴。近几年来，浙江省各级政府虽然多次通过环境执法对跨行政区域环境污染进行集中整治，取得了一定的成效，但是由于缺乏长效的环境监管机制，跨行政区域环境污染事故和污染纠纷频频发生，给边界地区的环境安全和社会稳定造成了严重的影响。究其原因主要有：一是地界不清，管辖不明，环境监管存在盲区。由于历史原因，杭州市
萧山区和绍兴市
绍兴县的边界线漫长曲折，地界不清，管辖区域不甚明晰，如萧山区与绍兴县边界的白洋川流域从两地中间经过，但行政区域划分并非完全以此为界，行政管辖形成了“你中有我，我中有你”的尴尬局面。二是产业结构基本类同，环境污染责任难以界定。如萧山与绍兴地区主要以纺织印染为支柱产业，污染物类似，且企业在地域上相互交错分布，水体一旦遭受污染，经过一段时间，流经一段水域后，很难快速查清污染源和确认环境污染责任主体。三是环境监管体制不完善。由于受行政区域管辖限制，出现环境污染问题时难免互相推诿、扯皮，加之缺乏有效沟通和协调机制，环境违法行为得不到及时有效地制止。现行环境监管体制也产生了相邻行政区间存在着治污不同步、力度不一致、宽严不统一等弊端。
二、跨行政区域环境联合执法机制的探索与成效
由于行政区交界地区的环境污染情况复杂，涉及面广，影响较大，一直以来是环境监管的难点。为解决边界相邻地区环境敏感区域的环境污染问题，突破这一难题，杭湖嘉绍四市环境保护部门共同协作，勇于创新，在机构组建、制度建设、模式创新等方面进行了积极的探索，基本建立了统一协调、相互协作、快速高效的环境联合执法新机制。
（一）创设机构，设立环境联合执法小组
2008年3月，由杭州市环境监察支队牵头组织召开了杭湖嘉绍四市监察支队支队长会议，成立杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法小组，确定了环境联合执法的专门机构和人员。环境联合执法小组组长由浙江省环境监察总队长担任，执行副组长由四市环境监察支队支队长轮流担任，每届任期一年，负责牵头制定当年四市跨行政区域环境联合执法计划并组织、协调实施。环境联合执法小组本着互信合作、属地负责、预防为主的原则，使得跨行政区域环境污染的处理更方便、快捷、高效。
此外，跨行政区域环境联合执法小组还将各地设立的基层环境保护所（环境监察中队）积极融入其日常环境监管之中，使环境管理深入到基层，大大提高了跨行政区域环境污染处理的效率，基本实现了 “事情解决在基层、问题发现在基层、矛盾调处在基层”的目标。
（二）健全制度，建立环境联合执法新机制
杭湖嘉绍四市环境保护部门和企业本着“平等、互信、合作”的原则，在开展杭州与绍兴边界、杭州与湖州边界等多次环境联合执法的实践的基础上，先后制定了《2008年杭湖嘉绍边界环境联合执法实施方案》和《杭湖嘉绍边界环境联合执法工作制度》等制度，明确了环境联合执法工作的职责、工作内容和执法程序。其主要做法如下图所示：
杭湖嘉绍边界环境联合执法以处理跨行政区域环境污染纠纷、开展区域饮用水源保护地重点污染企业排查、取缔边界相邻地区的环境违法企业、处理跨行政区域突发性环境污染事件和查处跨行政区域危险废物违法转移案件等为主要工作内容，组织开展常规环境执法或应急环境执法，在环境违法处理中实行 “边界污染统一抓，处理问题再分家”的模式。
（三）创新模式，探索环境联合执法新思路
为了对跨行政区域的污染企业实施有效监管，杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法小组对企业进行正确引导，倡导企业强化社会责任意识和自愿接受非管辖地环境执法人员的检查。2008年6月，杭州、绍兴两地环境保护部门联合召开了杭州、绍兴边界重点排污企业环保工作会议。在会上，杭州市萧山区的10家重点排污企业代表和绍兴市绍兴县的11家重点排污企业代表联合签署了环境保护《倡议书》，共同倡议：共建、共保、共享优美的生态环境不受地界限制；企业有责任、有义务共同努力，改善区域环境质量，避免环境污染纠纷，维护边界社会稳定，共同营造两地边界人民良好的生活环境；严格遵守环保法律法规，自觉做好企业内部环境管理工作，确保稳定达标排放；自愿接受杭州、绍兴两地非管辖地环境保护执法人员的监督检查，积极配合做好相关调查工作；自觉接受社会舆论监督，主动通报企业环境管理现状。
这一强化企业社会责任意识，鼓励企业自愿接受非管辖地环保执法人员监督检查的做法是环境行政执法的创新，是杭州与其周边地区共同保护边界生态环境工作的新举措。
（四）通力配合，开创环境联合执法新局面
2008年3月杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法行动全面启动以来，杭湖嘉绍四地环境保护部门密切协作，通力配合，全面开展环境联合执法工作，先后10次开展跨行政区域环境联合执法行动，仅杭州市环境监察支队出动环境监察人员280余人次，检查企业近百家。成功处理了杭州与绍兴边界的白洋川流域水污染纠纷案，杭州与湖州边界的生活垃圾污染案等多起跨行政区域环境污染纠纷。此外，为有效维护环境安全和社会稳定，防范跨行政区域环境污染和环境事故的发生，杭湖嘉绍四地还开展交叉督查、跨行政区域环境污染排查和饮用水源保护属地自查等多种形式的执法行动。
杭湖嘉绍跨行政区域联合环境执法工作制度的建立和环境联合执法工作的全面开展，有力地预防和处理了跨行政区域环境违法行为，加强了跨行政区域的环境合作，促进了边界的环境和谐，有力地推动长三角南翼四个中心城市环境共保的进程，提升区域环境竞争力，为杭湖嘉绍地区社会经济的可持续发展奠定坚实基础。
三、跨行政区域环境联合执法中存在的问题
虽然杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法取得了良好的成效，但还存在着一定的问题。
首先，跨行政区域环境联合执法缺乏法律依据。对于跨行政区域的水污染处理，虽然在《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”和《浙江省水污染防治条例》第四十九条：“跨行政区域的水污染事故和纠纷，由有关人民政府或者相关主管部门协商解决；协商不成的，由其共同的上级人民政府或者相关主管部门协调解决。”中均作出规定，但这些规定都过于原则，没有明确环保部门的职责和权限以及处理机制和处理程序，缺乏实际可操作性。而杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法经过不断探索和实践，通过倡导企业接受非管辖地环保部门的监督，在一定程度上突破了行政壁垒，但此种“民间做法”尚存在体制上不顺、法律上不支持的弊端。
其次，各地环境监管力度有差异，互通环境信息不够。由于边界地区涉及两个或两个以上不同的行政区域，各地区间社会经济发展不平衡，导致各地在环境监管要求和力度存在差异以及在环境信息透明度方面不完全对称。跨行政区域环境联合执法机制中确立的联席会议制度虽在一定程度上发挥了积极作用，但还不能完全有效地弥补因边界相邻地区环境管理要求差异与环境信息不对称造成的双方沟通协商和信息公开、共享的不足。
再次，相关配套制度尚不健全。为了使跨行政区域环境联合执法机制更加健全、沟通更加顺畅、配合更加默契 、行动更加迅速还需建立和健全相关配套制度，如建立跨行政区域污染联合监测制度、流域性环境应急处理预案、上下游间的联动预警机制和反馈协查等机制。
四、跨行政区域环境联合执法机制的完善
基于跨行政区域环境联合执法机制中暴露出来的问题，笔者提出以下完善建议。
（一）健全法制，建立跨行政区域环境保护行政管理体制
首先，通过完善环境立法或授权等方式赋予环境联合执法机构相关行政执法权，为跨行政区域环境执法提供法律依据，使跨行政区域环境联合执法由被动转为主动。其次，建立统一的跨行政区域环境联合执法机构，科学合理界定其权责，实现执法资源的合理配置，防止管理体制内部机构不统一和部门间权责分工交叉或模糊影响环境联合执法机制效能的发挥。再次，授予基层环境保护机构更多的环境行政权，尤其是在重点跨行政区域环境污染易发区域，以便及时有效地从基层防范和解决跨行政区域环境污染纠纷，做到“近距监管、快速反应、及时处理”。
（二）划清边界，消除边界区域环境监管的盲点
针对由于区域边界、地界不明而引发跨行政区域污染环境纠纷问题，环境保护部门应及时报告有关政府，由政府组织协调有关部门通过联合实地勘查与调研，确定各自管辖区域，划清边界、明确职责，消除部分区域存在的“无人监管”、“交叉监管”、“利用双证逃避监管”的行政管辖漏洞和弊端，实现环境监管无盲点。
（三）搭建信息沟通平台，建立联合监测制度，完善公众参与制度
环境联合执法要顺利实施就必须搭建一个全方位的不断优化环境保护部门与公众、企业，环保部门与地方政府、环境保护部门之间的信息共享与沟通互动平台。《杭湖嘉绍边界联合执法工作制度》虽规定实施信息共享，但这种沟通与信息机制在实践中只有进一步具体化、制度化才能真正发挥实效，如在跨行政区域环境污染频发地区，共同制定污染联合监测制度和事故监测预案，以实现监测数据的共享和互相监督。
公众参与是跨行政区域环境治理的原动力，也是监督跨行政区域环境联合执法、提升联合执法效率和实现联合执法效果的保障。要切实保障公众在跨行政区域环境治理的知情权、参与权和监督权，完善群众举报、投诉、环评参与、听证、舆论监督等渠道以确保环境执法的合法、合理、公正，对跨行政区域环境执法机构形成制约，防止环境执法权的滥用。
（四）构建统一协调的预警、应急、处置工作体系
就跨行政区域环境治理而言，一方面，各级环保部门要加强对项目批审，环保预审、“环评”、“三同时” 工作的力度，从源头上控制环境污染。另一方面，还应建立跨行政区域环境事故预警、应急、处置机制。包括上游对下游的联动预警和下游对上游的反馈协查；突发性环境应急事故处置预案和应急救援能力建设等，以便快速、高效地防止环境污染事故的恶化，避免重、特大环境污染事故的发生，切实保障公众健康和环境安全，维护社会稳定。
【作者简介】
钱水苗，浙江大学光华法学院教授，主要从事环境资源法学研究；潘竟贵，浙江大学光华法学院环境法学硕士研究生。
【注释】
本文是杭州市环保调研课题“跨界环境污染纠纷处理机制研究”的部分阶段性成果。
【参考文献】
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