【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。借鉴西方国家管理体制的先进经验并结合我国的实际情况，应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。
【英文摘要】Environmental administration system includes three parts: the structure of environmental administrative organization, the distribution of environmental administrative power, and the operational mechanism of environmental administrative power. Through the study on Chinas current environmental management system, we can find out such major issues as followers: 1.Organization structure is so irrational, and the administrative powers are either so horizontal dispersed or overlapped or mutant that it is difficult to rally enforcement powers; 2. the environmental protection departments lacking independence and authority can not resist against Local Protectionism effectively; 3.All the mechanisms of coordination between administrative departments and the public participation mechanism and the surveillance mechanism have so much defection that it is difficult to enforce effectively. Thinking of the advanced experience in administration system of western nations and the actual situation in China, we should reform the Environmental administration systems step by step. That “the status of Environmental administration departments should be independent, the division of administrative power be clear, the management be highly effective, the supervision be powerful' should become the principle to construct the modern environment administrative system scientifically in our country.
【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革
【英文关键词】Environment Administrative Law; Administrative System; Defection; Perfection
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、环境行政管理体制的含义
　　
　　对于“环境行政管理”，目前尚无统一定义，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。[1] “体制”的含义，《现代汉语词典》解释为：“1.关于国家机关、企业和事业单位的机构设置、管理权限、工作部署的制度。2.艺术作品的体裁格局。”至于“环境行政管理体制”，学界至今尚无公认的定义，笔者认为其主要是指国家管理环境保护事务的行政组织结构体系、环保行政职权在各行政机构之间的配置原则以及环保职能的运行方式，它不仅包括各级环保行政机构自身内部的权力结构，也包括规范权力的合理行使、保证政令有效运行的一系列规则与制度，大致可以分为三个部分：[2]
　　
　　（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之
　　
　　间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分[3]。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、国务院环保总局、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体，[4]又如根据《淮河流域水污染防治暂行条例》第4条设立的淮河流域水资源保护领导小组[5]。受委托的组织，是指接受环境行政机关的委托而取得环境行政权力，以委托的行政机关的名义实施环境行政决定，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。在我国现阶段，委托社会组织代替从事环境行政管理的还很少，主要是各环保局的职能机构如监测站以及2006年总局新设立的环境保护督查中心等各类派出机构，这应是今后壮大与发展我国环境行政管理力量的重要方向。
　　
　　（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。
　　
　　另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。
　　
　　（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、
　　
　　行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。
　　
　　以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。
　　
　　二、我国环境管理体制的弊端
　　
　　（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力
　　
　　1．管理机构之间权限不清，责任不明
　　
　　依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，[6]其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。
　　
　　例如，1989年的《环境保护法》第7条规定了统一监督管理分部门协作的管理体制，[7]从该条的内容看，统一监督分工负责的体制的出发点看起来很好，然而到底怎样“统一”？统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求？分管部门不履行职责时统管部门可以怎么处置？此类问题不一而足，而法律几乎都没有做出明确的规定。
　　
　　又如，《水污染防治法》在第4条第3款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但是，对其他的几个协管部门到底在水污染方面各自能够管什么，必须管什么？如何进行协作？不协作又承担什么不利的法律后果？法律的规定十分模糊，进一步的立法或司法解释又迟迟未出台，以致各自职责不清，给各自留下了或“争抢”或“推诿”的巨大空间与借口。
　　
　　现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。[8]
　　
　　2．管理机构重叠
　　
　　这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。譬如，在自然保护方面，国家环境保护总局下设置有专门的自然保护司，而国家林业局也设置了野生动植物保护司。
　　
　　3．管理机构职能的重叠或交叉
　　
　　据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2) 监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。
　　
　　4．管理部门错位，职权分工不合理
　　
　　依“正义原则”和“效率原则”，科学、有效的管理应当是在分清各部门的管理性质——比如是属于综合性决策管理、行业管理、还是环境执法监督管理——的基础上在各个部门进行合理分工，让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能，依“任何人不能作为自己的法官”的司法精神，要求管理部门不能“既当运动员又当裁判员”，否则容易导致执法“懈怠”或执法的“不公正”。但是，我国在授予有关部门环境管理的职能时往往忽略了这一管理职能分工的科学性原则，具体表现为：[9]
　　
　　（1）行业管理部门行使了环境监督管理部门的职权，如航空器噪声，铁路噪声分别由民航和铁道部门负责管理控制，而民用航空器和铁路的经营也分别属于这两个部门。
　　
　　（2）综合决策性管理部门行使了专业管理部门的职权。如国家经贸委（发改委）本是一个综合决策性的部门，而法律又把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权交给了经贸委。而合理的职能分工应当是，让经贸部门和环保部门共同制定资源综合利用，淘汰严重污染环境的落后工艺和设备，其监督实施则只由环保部门负责。
　　
　　（3）专业管理部门行使了综合决策性部门的职权。如现实中，让环保部门行使了本应属于政府行使的综合决策与综合平衡的职权。
　　
　　（4）政府行使了其所属部门（尤其是环保部门）的职权。如《环境保护法》第29条第2款关于“限期治理”由省、自治区、直辖市、市、县人民政府进行决定的规定，而不是由相应的环保部门行使，这样便为地方保护主义提供了温床。
　　
　　（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义
　　
　　1．环保部门财政不独立
　　
　　（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府
　　
　　在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。
　　
　　（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱
　　
　　由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。[10]
　　
　　另外，据中国政法大学环境与资源研究与服务中心2006年在西部五省开展的环境维权宣传活动中所了解的情况，西部贫困地区的环保局由于资金短缺，人员欠缺，甚至必要的监督用车等办公设备都配备不齐，造成日常的监督工作困难重重。[11]
　　
　　2．政府政绩考核不合理
　　
　　现行的政绩考核主要是以当地的经济发展规模和经济增长速度作为衡量的标准，而不考核所消耗的环境资源成本与代价的大小，“经济上去了，啥子都上去了，官自然也就上去了”。因此，许多地区不惜采取“高消耗”、“高污染”牺牲环境为代价的方式来发展本地的经济。近年来，沿海地区产业升级，大量的污染企业转移到了中西部地区，往往造成污染物地区变相转嫁问题。据报道，江西、安徽两省一些地区，为了赶上这一波产业升级的大潮，招商引资心切，不惜以牺牲环境为代价，降低环保门槛，或项目未经环境影响评价就上马建设，或环评报告流于形式，反而成为污染企业的“挡箭牌”。甚至在地方还出现硬性下达招商引资的任务，例如，界首市市委书记每年的招商任务为2000万元，其他市领导班子每人任务为1000万元，各市直单位为1000万元。[12] 可想而知，在这样的政绩考核体制下，势单力薄且受制于地方政府的各地环保部门对于这股畸形的经济洪流如何抵挡得住！
　　
　　3．环境行政管理部门权威有限
　　
　　在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。
　　
　　手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元[13]。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。[14]
　　
　　（三）缺乏高效的部门协调机制
　　
　　我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，[15]但总的说来这种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。
　　
　　（四）地方分割，欠缺有力、高效的跨行政区环境协调机制——跨区环境纠纷难处理[16]
　　
　　众所周知，环境是没有区域边界的，许多环境要素如地表水、大气是流动的，整个生态环境也具有整体性的特点，因此，客观上要求环保工作不能受行政区域的影响而进行块块管理。然而，我们国家的环境管理却是以国家的行政区划设置为基础而进行分割管理的。除了很不健全的处理跨行政区水环境资源纠纷的法律法规以外，基本没有形成一套处理跨行政区环境资源纠纷的制度[17]。（虽然我国有所谓的流域管理机构，但该机构权力很弱，几乎形同虚设。）管理设置上的地方分割性与环境要素的整体性之间存在根本矛盾，以致跨区域的环境纠纷很难得到及时和有效处理。2005年，全国发生环境污染纠纷12.8万起，其中相当一部分是跨界污染。尽管《环境保护法》第15条规定“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”但如何协商？协调的权限如何？程序如何？如果协商不成怎么办？协调的法律效力如何，是否必须遵守？法律对此类问题并没有做出进一步的说明。因此，在处理跨界污染时，往往是各说各的理，各拿各的证据，由于缺乏权威的协调部门把持大局，因此很难处理到位。
　　
　　（五）第三部门(非政府组织)发展缓慢，参与机制流于形式、监督机制软弱无力
　　
　　对于公众参与，我国在《环境影响评价法》中虽然有关于听证等方面的规定，但总体来讲，对于公众的环境事务参与权规定的还很不详细，更为严重的是缺乏对公众参与的效力以及对有关行政部门违背公众参与的法律责任的规定，使得公众参与流于形式，只是走走过场而已。
　　
　　政府与环保部门可以监督企遵守环保法律，但谁来监督政府？当政府与这些环保执法部门同污染企业勾结，并成为污染企业的保护伞的时候，除了人大与新闻媒体能发挥一定的监督作用外，我国缺乏有权威的环保监督机构。尽管有人主张发展所谓的第三部门，但我国的第三部门发展相当缓慢，目前还远远没有足够的力量对政府或执法部门进行监督。
　　
　　三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制[18]
　　
　　1．建立独立的财政体制
　　
　　要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）
　　
　　2．提高环保行政部门的地位，并改横向的管理体制为垂直的管制体制
　　
　　考察国外的管理体制，可以看出许多国家的环保部门在该国有很高的行政地位。譬如澳大利亚、巴西、保加利亚、加拿大、丹麦、日本、韩国、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞典、泰国等国家的环境或资源部长都是其政府或内阁主要成员，在政府或内阁中具有举足轻重的地位。特别是澳大利亚的环境部长罗伯特·希尔还是政府参议院的领袖。日本为有效控制公害，1970年7月成立了由首相直接领导的公害防治总部；韩国于1990年1月将环境保护主管部门升格为环境部。另外，法国于1971年、瑞典于1986年、保加利亚于1990年均成立了环境部这样一个部级性单位。
　　
　　同时，许多国家的环境机构负责人的地位也很高，如韩国的环境部长是国务委员，直属于总理，可就环保政策、计划及其执行在各部门之间进行统一协调；日本的环境厅长是主要的内阁大臣；澳大利亚的环境部长从1987年就开始进入内阁称谓内阁大臣，发展到后来其部长同时又是议会的议长。
　　
　　我国也可以学习这些国家的经验，进行相应的改革。譬如在国务院，可把环境保护总局改为环境保护部（或环境生态部）。更大胆一点的改革，是在现有体制不变的条件下，由一位副总理兼任环境保护部长，这样就可以大大提高环保部门的权威。另外，可设立两套垂直管理的体制，一套是国家级环境保护的垂直管理系统，一套是省以下的地方环境保护垂直系统。就国家的环境保护来说，应当采取中央、大区到城市，这样三个层次的垂直管理。就省来说，应该实行省、市、县三个层次的垂直管理。[19]中央以下的环境保护系统的第一把手的人事任命可由地方政府提名选拔，但上级环保部门享有审批权，必要时上级环保部门还可直接任命下一级的环保局长。
　　
　　3．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围
　　
　　科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：
　　
　　第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。
　　
　　第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。
　　
　　第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。
　　
　　4．改良跨部门合作的协调机制
　　
　　环境问题的综合性和复杂性决定了环境管理事务在很多时候会涉及到多个部门，要想高效地进行环境管理就有必要设置跨部门、跨行业、跨规格的环境管理协调部门。国外的许多实践也已经证明，这种跨部门、高规格环境管理协调机构的设置对环境保护事务的有效开展可以发挥重要作用。如美国国家环境质量委员会（CEQ）是根据《美国环境政策法》而设置的，CEQ设在美国总统办公室下，原则上是总统环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体，其职责为：一是为总统提供环境政策方面的咨询；二是协调各行政部门有关环境方面的活动。另外，在澳大利亚，除环境与遗产部以外，在中央层次上，还有两个重要的环境管理协调部门：澳大利亚和新西兰环境与自然保护委员会（ANZECC）及国家环境保护委员会，这两个部门中前者可以为交流信息和经验以及发展合作提供场所，后者不但可以投票的形式通过环境法规而且还可就跨部门的环境事务进行协调[20]。
　　
　　我们应该学习这些国家的先进经验，并在借鉴的基础上，探索出一条适合我国的道路。比方说，在国务院，我们可以成立国务院环境保护协调委员会，也可以简称国务院环境委员会，主任可由一位副总理兼任，成员是各部部长。其次，在地方也应可设立专门的环境协调委员会，主任可由当地主管环保的副省长、副市长、副县长担任，成员则由各级政府的各局局长担任。协调委员会可就环保中的协调事项展开充分讨论和论证，最后可以投票的形式对协调事项作出表决，而表决具有强制执行力（当然，重大事项则提交省、市政府集体讨论，但也必须作出决定）。另外，表决的结果必须交上一级环保部门备案，并由该上级环保部门监督执行。这样，协调委员会在协调地方的环境管理事务时可以发挥很大的作用。
　　
　　5．设立并完善跨行政区的区域协调机制
　　
　　基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。
　　
　　考察国外的经验，跨区域的环境管理机构大致有两种类型：一是以美国、俄罗斯为代表的分区环境管理机构。美国为便于环境监督和管理，美国联邦环保局将全美50个州划分为10个大区进行管理，在每个大区设立区域环境办公室。每个区域办公室在所管理的州内代表联邦环保局执行联邦的环境法律、实施联邦环保局的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督。[21]而俄罗斯自然资源部的跨区管理体现得也很明显，其自然资源部的地方机构垂直分为：中央地区自然资源局、西北地区自然资源局、伏尔加流域自然资源局、南部地区自然资源局、乌拉尔地区自然资源局、西伯利亚地区自然资源局、远东地区自然资源局和北高加索地区自然资源局8个局，并且下设93个委员会和流域管理处。
　　
　　二是以新西兰、法国、韩国、加拿大等为代表的流域环境管理机构。新西兰于1941年通过的《土壤保护和河流控制法》建立了地方流域管理委员会。[22]澳大利亚环境与遗产部建立了全流域管理模式，在州区域内设立州流域管理协调委员会，在区域或整条河流水平上设立流域管理委员会。韩国为有效进行韩国国内洛东江、荣山江、锦江三大江的环境管理，环境部设置了区域环境管理办公室（直属于韩国环境部），该区域环境管理办公室下还设置了亚区域环境管理办公室；同时，为加强汉江流域的环境保护，还专门设立了汉江流域环境管理办公室，并直属于韩国环境部。法国成立了直接隶属环境部的塞纳河等6个流域管理办事机构——流域水管局。[23]加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心，负责该流域的环境管理工作。
　　
　　当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端[24]，有必要进行大胆改革。
　　
　　6．大力发展非政府组织，强化对环境行政管理事务的参与机制及监督机制
　　
　　环境保护工作任重道远，仅仅依靠政府与行政的力量是远远不够的，这需要社会各界的广泛参与和合作。目前，《公众参与环境保护办法》已经列入了国家环保总局的立法计划，这说明国家对于公众参与已经给与了高度重视，但愿该规章对于保障公众参与环境事务的各项权利能发挥积极的作用。在实践中，企业出于自身经济利益的考虑，往往缺乏环境保护工作的积极性与主动性；要么违法环境影响评价的规定，改建、新建、扩建可能影响环境的建设项目之前而不作环评，要么违法三同时制度，擅自闲置或拆除环保设施，甚至不建环保设施；要么偷排污水，以便少交排污费；要么超标排放废水、废气，或者处置废渣时不注意无害化而污染环境。因此，对于污染企业，环保部门一定要加大监管力度，同时，公众也要积极协助环保部门开展监管工作。
　　
　　另外，除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。
　　
　　结语
　　
　　环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。


【作者简介】
杨朝霞，男，讲师，湖南省湘乡人，中国政法大学环境法博士研究生。


【注释】
[1] 参见张宝莉，徐玉新主编：《环境规划与管理》，中国环境科学出版社2004年版，第83页。
[2] 薛刚凌教授认为行政体制的内容可分为四个部分：职能定位、权力配置、运行规则、法律保障。参见薛刚凌：《行政体制改革研究》北京大学出版社，2006年版。
[3] 叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年（修订版），第132-144页。
[4] 其内容是：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”
[5] 其内容是：“淮河流域水资源保护领导小组负责协调解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他权利。”
[6] 陈新民：《中国行政法原理》，中国政法大学出版社2002年版，第33页。
[7] 《环境保护法》第7条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”
[8] 参见陆新元：《改革创新，破解难题，环境执法工作必须适应历史性转变》。http://www.szhbj.gov.cn /szhbj/showinfo/showinfo.aspx?infoid=5194&siteid=1&categoryNum=11，2006年10月14日登录。
[9] 参见王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，《政法论坛(中国政法大学学报)》2003 年第21卷第4期，第54-56页。
[10] 陆新元：《改革创新，破解难题，环境执法工作必须适应历史性转变》。http://www.szhbj.gov.cn/szhbj/showinfo/showinfo.aspx?infoid=5194&siteid=1&categoryNum=11，2006年10月14日登录。
[11]《中国政法大学环境资源法研究与服务中心2006年度环境维权流动宣传活动总结报告》，第17-19页。
[12] 参见中国环境资源网，http://news.ce65.com/news_detail.jsp?newsid=68425，2006年10月15日登录。
[13] 见《固体废物污染环境防治法》第69条“违反本法规定，造成固体废物污染环境事故的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门处十万元以下的罚款；造成重大损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但是最高不超过五十万元。”
[14] 转引自王灿发：《环境违法成本低之原因和改变途径探讨》，《环境保护》2005年第9期，第32页。
[15] 胡斌：《武汉市环境行政执法情况调研报告》，http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=4153，2006年12月27日登陆。
[16] 本来，部门协调问题在前文中关于管理体制的第（一）项中的第5项已有说明，但由于跨区的e 协调问题比较突出，因此本文单独把此问题列出来进行独立分析。
[17] 参见蔡守秋：《论跨行政区的水环境资源纠纷》，《江海学刊》2002年第4期，第129-130页。
[18] 参见姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社，2004年版，第66页。
[19] 参见张鲜堂：《顾海兵提出环境保护十大建议》，载《中国经济时报》2006年6月26日第3版。
[20] 自然保护委员会由各管辖部门的部长组成，是国家和部级各部门间主要实施环境合作的机构，它是非法人机构，为交流信息和经验以及发展合作政策提供场所；而国家环境保护委员会委员由与环境保护相关的各部门的部长组成，它是一个法人机构，有权通过投票就国家环境保护事务设立国家法规、办法，如空气质量标准（但不包括生物多样性保护问题）。部门间的环境事务能够通过国家环境保护委员会协调解决。
[21] 这10个区域办公室是美国环保局的重要组成部分，所有的区域办公室雇员都是联邦环保局的成员，约近万人，占了联邦环保局总雇员人数的一小半。区域办公室领导层的任命、人员工资、工作预算完全由联邦环保局决定。区域办公室只向联邦环保局负责。由于地区的管理官员由联邦环保局管理官员任命，州的环保局不能对地区职员的任命施加任何影响。
[22] 这是世界上最早利用自然界线作为管理单元的范例。
[23] 水管局是法国水资源环境管理体制中的核心机构，主要职责包括：保护和改善流域的水环境；为流域水资源环境的开发和保护提供技术咨询、调查和研究；向所有水资源的使用者收取“用水费”和“排污费”；通过补贴、贷款方式，将收取费用的90%用于资助地方政府和工业企业，鼓励和促进污染防治设施的建设和水资源的保护。
[24] 参见雷玉桃：《论我国流域水资源管理的现状与发展趋势》，《生态经济》2006年第6期，第86-89页。