【摘要】有害生物风险分析目前已被国际上广泛接受，并已成为影响国际贸易以及植物检疫措施的重要因素之一。我国对有害生物风险分析制度的研究已经取得了一定的成就。但现有有害生物风险分析制度的研究通常从动物、植物等具体领域入手，没有对整个国际贸易的有害生物风险分析制度进行整体论述。就各个领域而言，研究也不够深入，没有具体提出农产品贸易生态风险分析制度在法律上应该采取那些措施进行完善。本文从整个国际贸易出发，结合我国国情分析了有害生物风险分析的内容和方法、我国的立法和实践情况，并为相关法律制度的完善提出了建议，从而为我国国际贸易法律制度的完善提供了新思路。
【关键词】有害生物风险;风险分析;法律制度
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、 有害生物风险分析的基本问题
　　
　　（一）有害生物风险分析的涵义和内容
　　
　　所谓“风险（Risk）”是指有害生物传入或发生的概率，以及这种有害生物传入后可能引起的后果。有害生物风险分析（Pest Risk Analysis，简称PRA）则是指PRA是针对某一特定有害生物一旦传入某一尚未发生地区或某一时期内才发生的地区所产生的风险水平以及对其扩散传播引起的潜在风险进行系统评价的过程和为降低这种风险所采取的措施。
　　
　　有害生物风险分析的基本内容包括风险确定、风险评估、风险管理、风险交流四个方面。[1]风险确定（Hazard Identification）是风险评估之前必须的受邀步骤，确定可能或者潜在可能传入的与传播途径有关的商品、有机体或病害；风险评估（Risk Assessment）是对风险因素及其发生的概率和危险的客观估计；风险管理（Risk Management）是通过归纳、选择、评价、改进直至最后确定减少风险的措施，并将之应用于检疫实践中。风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能有效地控制食品风险，从而保障公众健康；风险交流（Risk Communication）是风险信息和分析结果双边或多边的交换和传达，以便相互理解和采取有效管理措施。具体而言，PRA的内容包括：明确任务，收集有关信息；提出所关系的有害生物名单并作初步评估；确定检疫性有害生物名单；针对每一有害生物进行评估；提出总体风险；提出可降低风险的植物检疫措施并进行评估。
　　FAO于1996年正式批准了“植物检疫措施国际标准”第2号《有害生物风险分析准则》。1997年FAO修订了《国际植物保护公约》（International Plant Protection Concention，IPPC），该修订文本对有关的概念和范畴重新进行了划分。将有害生物分成“限制的有害生物”（Regulated Pest）和“非限制的有害生物”（Non-Regulated Pest），进而又将“限制的有害生物”分成“检疫性有害生物”（ Quarantine Pest）和“限制的非检疫性有害生物”（Regulated Non-Quarantine Pest，RNQP）。检疫性有害生物是指对受威胁的地区具有潜在的经济重要性，在该地区尚不存在，或者存在但并非广泛分布且正在进行官方防治的有害生物。限制的非检疫性有害生物指存在与用于种植的植物上的有害生物影响这些植物的可能的用途，会带来不可接受的经济影响，需要在进口国领地内进行控制的非检疫性有害生物。有害生物风险分析指以生物学或其他的科学的或经济学证据为基础的评估过程，以便确定是否应当针对某一有害生物进行控制以及采取的植物检疫措施的强度。按照这些新的定义，FAO已开始对《有害生物风险分析准则》进行修订，拟分别制定检疫性有害生物的风险分析标准和限制的非检疫性有害生物的标准。但是，目前这些标准尚在制定过程中，待最后通过还需一段时间。因此，在这里我们主要介绍《有害生物风险分析准则》的内容。该准则将有害生物风险分析分三阶段：开始进行分析风险的工作，评估有害生物风险，管理有害生物风险。开始阶段的工作涉及到明确需要进行有害生物风险分析的有害生物或传播途径。有害生物风险评估确定每种查明的、或与某种传播途径有关的有害生物是否为检疫性有害生物，描述其进入、定殖、扩散的可能性和经济重要性方面的特点。有害生物风险管理涉及到拟定、评价、比较和选定减少这种风险的选择方案。有害生物风险分析仅对据认为处于危险的划定的“PRA地区”有意义。这一地区通常是一个国家的全部或部分，或是若干国家全部或部分的地区（如一区域植物保护组织所覆盖的地区）。
　　
　　（二）有害生物风险分析在检验检疫工作中的地位
　　
　　限制或者杜绝危险性有害生物人为传播蔓延、保护农林业生产安全，是植物检疫工作的最终目的。随着国际、地区间贸易的不断发展，植物检疫措施有被越来越多地被一些国家利用作为贸易保护手段或者当作技术壁垒的趋势，加WTO后，这一趋势更加明显，从而使植物检疫问题在贸易中的地位显得越来越突出，植物检疫面临前所未有的挑战。我国改革开放、特别是实行市场经济以来，对外贸易迅速发展，与世界经济一体化的联系日益密切。尤其是加入世界贸易组织后，这种联系更加紧密，将不可避免地会遇到植物检疫如何与国际接轨的问题。为了到达既实施检疫、又对贸易影响最小的目的，乌拉圭回合谈判制订了以《实施动植物卫生检疫措施协议》（即SPS协议）为核心的一系列原则协定协议，明确了开展植物检疫工作的指导原则。该协议规定，各成员为了保护动植物的生命或健康，可以采取或实施必要的措施，只要这些措施的实施方式，不在情形相同的成员之间构成任意或不合理的歧视，或对国际贸易构成变相的限制。其中协议第五条“风险评估以及适当的动植物卫生检疫保护水平的确定”的核心内容就是“有害生物风险分析”（PRA），强调检疫的保护水平应是适当的，并通过风险评估来确定。要求各缔约方所采取的检疫措施应考虑由于有害生物的传入，对生产或销售造成的潜在损害、控制或根除成本以及采用其他方法来控制风险的有关实际支出等，并以风险评估技术为基础。
　　
　　所谓适当的保护水平主要是基于有害生物的生物学特性以及贸易要求而提出并确定下来的。因为简单地将有没有有害生物的存在作为实施检疫措施的依据过于武断，多数情况下，一种生物只有达到一定的（群体）数量，才有可能在新的地区定殖。在这种情况下，植物检疫中的“零允许”逐步被“最大可允许流行度（Maximum Allowable Plevalence ，MAP）”的概念所替代，即有害生物在货物中低于某一感染水平不会导致定殖的发生，而且在某些情况下这一水平可以通过科学方法来确定，低于这一感染水平的货物就可以不采取任何检疫措施。在这一概念基础上发展起来的 “可接受的风险水平”或称“适当的保护水平（Appropriate Level of Protection，ALP），比前者考虑了更多其他方面的因素，如社会的、经济的等，而这一水平的确定，就需要进行科学、具体的有害生物风险分析。
　　
　　二、我国有害生物风险分析制度的现状
　　
　　（一）我国在有害生物风险分析方面的实践和进展
　　
　　1991年成立PRA课题组可以看作是中国正式开展PRA工作的开始，但是中国的PRA工作并非仅从1991年才开始。1995年5月中国植物PRA工作组的成立是有害生物风险分析在中国发展的新的里程碑。PRA在中国的发展大致分为三个时期：第一时期，对危险性病虫草害检疫重要性评价和适生性分析。1981年原农业部植物检疫实验所的研究人员，开展了“危险性病虫杂草的检疫重要性评价”研究，分析工作由定性逐步走向定性和定量相结合。在此项研究的基础上，建立了“有害生物疫情数据库”和“各国病虫草害名录数据库”，为1986年制定和修改进境植物危险性有害生物名单及有关检疫措施提供了科学依据。第二时期，PRA与检疫实际结合和计算机辅助评价。对北美植物保护组织起草的“生物体的引入和／或扩散对植物和植物产品形成的危险性的分析步骤”进行了学习研究。中国也积极开展有害生物风险分析的研讨，并积极与有关国际组织联系，了解关于PRA的新进展。随着FAO和区域植物保护组织对有害生物风险分析工作的重视以及第18届亚太地区植物保护组织（APPPC）会议在北京的召开，农业部动植物检疫局高度重视有害生物风险分析工作在中国的发展，专门成立了中国的有害生物风险分析课题工作组，广泛收集国外疫情数据，学习其他国家的有害生物风险分析方法，研究探讨中国的有害生物风险分析工作程序。有害生物风险分析在中国进入了一个发展时期。[2]1984年建立的农业气候相似分析系统“农业气候相似距库”，开展有害生物在中国的适生性分析工作；1990年国际上召开了亚太地区植物保护组织（APPPC）专家磋商会，中国开始接触到有害生物风险分析（PRA）这一新名词；1992年，在中美市场准入谈判中为解决美国华盛顿州苹果输华问题，开展了有害生物风险分析工作，中国的第一份正式的PRA报告“对美国（华盛顿州、加利福尼亚州）地中海实蝇的危险性分析”（1993年），为最后决策提供了科学依据；1995年建立了“中国有害生物信息系统”；之后中国的PRA专家出席了联合国粮农组织国际植物保护公约秘书处关于PRA的国际标准起草的一系列工作组会议。一方面结合中国的PRA工作经验参与PRA的补充标准的起草，发表了观点；另一方面也从每次会议中学到了许多，促进了中国的PRA工作，并及时将有关文件译成中文进行学习、研究。第三时期：中国有害生物风险分析工作组成立并制定有害生物风险分析的程序。首先，1995年5月在以前成立有害生物风险分析课题组和临时性工作组的基础上建立了有害生物风险分析工作组。该工作组由原中华人民共和国国家动植物检疫局领导。工作组分为一个办公室，两个小组（风险评估小组和风险管理小组）。办公室由专家和项目官员组成。主要任务是负责协调工作组与政策制定部门关系，推动有害生物风险分析工作。评估组由来自农业部植物检疫实验所和有关口岸动植物检疫局的专家组成，负责评估工作，提出可采取的植物检疫措施建议。管理组由中华人民共和国动植物检疫局政策管理者、专家、口岸动植物检疫局的专家和管理人员组成，负责确定检疫措施。有害生物风险分析工作组的基本任务就是保证植物检疫政策和措施的制定以科学的生物学基础为依据。中国PRA工作组是在原国家动植物检疫局直接领导下的高级的技术和政策的工作班子，为紧密型、权威性的专家组。工作组的成立有利于推动PRA工作的开展，便于组织和协调，工作组的形式也是一种尝试。中国PRA工作组的成立表明中国国家动植物检疫局正式承认和开始应用PRA，同时是对关贸总协定乌拉圭回合的“实施动植物检疫卫生措施协议（SPS）”承诺后的具体行动，也意味着中国植物检疫的新发展和进步。该工作组的成立成为中国PRA发展新的里程碑。从此PRA工作成为在国家动植物检疫局领导规划下的工作。其次，有害生物风险分析程序的制定。1995年有害生物风险分析工作组在参考了联合国粮农组织“有害生物风险分析准则”以及世界贸易组织“实施动植物卫生检疫措施的协议”基础上，并结合中国的实际情况制定了“中国有害生物风险分析程序”。同时中国PRA工作组也制定了有害生物风险评估的具体步骤和方法。目前，中国有害生物风险分析工作组正按照既定时间表对有关检疫政策和有关国家农产品进入中国问题进行分析。各国向中国输入新的植物及植物产品项目都要进行有害生物风险分析，有害生物风险分析已经成为中国检疫决策工作必不可缺的环节。[3]
　　
　　（二）我国有关有害生物风险分析的法律规定
　　
　　我国原来的技术法规中有一些规定违反了国民待遇原则，构成了国际贸易不必要的障碍，例如原来《进出口商品检验法》第4、5、6条规定的“法定检验”和第22条规定的“进出口商品安全许可制度”。但我国加入WTO后承诺：自加入时起，使所有技术法规、标准或者合格评定程序符合《TBT协定》。
　　
　　在中国加入WTO的谈判，及在此之前与美、澳、欧洲共同体市场准入谈判以及关贸总协定乌拉圭回合最后文件的签署，都表明了中国政府也十分重视有害风险分析这一问题。中国加入WTO，在WTO的众多协定或者协议中，与动植物检验检疫和有害生物风险分析关系较为密切的有《技术贸易壁垒协议》和《实施动植物卫生检疫措施的协议》，而和有害生物风险分析关系最密切的还是《实施动植物卫生检疫措施的协议》。《实施动植物卫生检疫措施协议》（Sanitary and Photosanitary measures，简称SPS协议）作为货物贸易的重要组成部分，首次成为国际上通行的规则，其中也涉及到了PRA和风险评估，明确提出检验检疫要建立在有害生物风险分析（PRA）的基础之上，使用一种国际性接受的风险分析技术。根据SPS协议附录第4段对“风险评估”的定义，上诉机构将风险来源分为“源于虫害或疫病”和“源于食品、饲料和饮料”两类。
　　
　　中国现有的相关法律也已经涉及到有害生物的风险控制问题，主要相关法律有《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国家畜家禽防疫条例》、《农业转基因生物安全管理条例》，配套的还有一些名录和审批制度。在《陆生野生动物保护实施条例》和《中华人民共和国海洋环境保护法》中也有相关的法律条款。其中，1992年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的实施，使中国动植物检疫进入了新的发展历程；在2000年12月19日，国家质量监督检验检疫总局又颁布了《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》（2003年2月1日施行），以上两个规定分别规定了风险和风险分析的含义、风险分析的原则、程序和启动条件，并设专章规定了“风险评估、风险管理、风险交流”制度，规定由国家质检总局采用定性、定量或两者结合的立法开展风险评估制度，此项制度的建立无疑是我国防止外来有害生物危害我国生态安全的一项重大的制度进步；2001年9月24日，国家质检总局公布了《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》，这标志着我国已经基本建立了出入境检验检疫风险预警及快反应机制，此规定已经使用了“风险评估”、“预警”等SPS协定中的概念；我国还修订了《农药管理条例》、《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》三个行政法规，这几部法规已经于02001年11月29日正式公布；在2002年4月，我国公布了修改后的《进出口商品检验法》，就与世贸组织有关和我国承诺的问题做出了新的规定；另外，我国又在2004年4月6日修订了《中华人民共和国对外贸易法》，建立了以货物进出口、技术进出口和国际服务贸易的风险应急预警机制。但是还有很多相关法规如《进出口商品检疫法》内容偏重于操作性，缺少重要的理论原则规定，像一个实施细则。没有规定在某些情况下我国可以采取必要的措施限制国际贸易，也没有规定依据什么标准、指南、建议，也没有规定何为可接受的风险与适当的保护水平等，存在很大的缺陷。
　　
　　三、我国有害生物风险分析法律制度的完善
　　
　　（一）完善与有害生物风险分析相关的立法体系
　　
　　随着国际贸易的增加，我国动植物及其产品的进口量正逐渐增加，国家有必要与有害生物风险分析相关的立法体系，并建立外来物种的风险分析制度。首先，可以参照国际标准制定我国法定卫生与植物检疫标准：《实施卫生与植物检疫协议》目前认可了国际植物保护公约（IPPC）框架（植物病虫害与植物卫生）、国际兽疫组织（OIE）、食品药典委员会（食品安全和人类健康）下运行的机构制定的标准。以此为基础修改、补充《进出境动植物检疫法》中的危险性生物名录，可以使我国的检疫标准更为全面、权威，并可节省相关研究的人力、物力投入；其次，按照《实施卫生与植物检疫协议》（SPS协议）制定外来物种的风险分析制度；再次，加强国内不同生态系统间物种转移的检验检疫风险分析制度；最后，适时调整检疫的法律、法规，增加其透明度，加快检疫规程和检疫方法标准化的进程。
　　
　　（二）建立健全有害生物风险分析的主体协调机制目前，有害生物风险分析的主体仅限于检疫部门，现有组织体系，主要有进出境动植物检疫局，农业部分布在全国各地的农技推广中心或植保植检站，林业局的森林保护（检疫）站，缺乏与其他生产部门及科研机构的协调合作。但我们知道，科学的风险分析应当建立在对该项物种的生物学特征，繁殖和传播能力，亲缘关系各方信息全面掌握的基础之上，而各部门各科研机构的合作进行风险分析是获取充分信息的重要途径。因此现有法律对于有害生物风险分析主体的规定不尽合理，应扩大各个主体之间的合作范围。[4] （三）扩大有害生物风险分析的适用范围前面说到，中国现有的相关法律、法规和条例已经涉及到有害生物的风险控制问题。但首先，这些法律、条例及组织体系主要集中在人类健康、病虫害及与杂草检疫有关的方面，并没有充分包含入侵物种对生物多样性或生态环境破坏的相关内容，与从生物多样性保护角度控制外来物种的目标还相差甚远；其次，我国对害生物风险分析最直接的规定就是2000年12月国家质量监督检验检疫总局颁布的《进境植物和植物产品风险分析管理规定》和《进境动物和动物产品风险分析管理规定》（2003年2月1日施行），但此类相关法律多局限在动、植物以及产品的入境问题上，其他货物也有可能携带有害生物，比如装在货物的木箱中存有白蚁等，这些有害生物可能导致病虫害传播与环境的污染和破坏，而对除此之外的其他国际贸易中的货物的风险分析，就没有详尽具体的规定，我国在立法过程中扩大有害生物风险分析的适用范围，尽快建立起完整的有害生物风险分析措施体系，将有害生物风险分析适用于国际贸易的各个领域，而不仅仅限于农产品贸易等领域，这样才能真正到达控制风险的目的，保护确保我国的生态安全和可持续发展。（四）完善有害生物风险预警机制和应急机制
　　
　　中国加入WTO以后，我国国内市场对外全面开放，国内商品大量涌入我国，人员交流也更加频繁，仅仅考国际贸易的过程当中队具体的产品进行有害生物风险分析，已经不能满足可持续发展、环境权保护和生态安全保障的需要。而我国虽然采取了一些风险控制措施，但远没有建立起一整套的外来入侵种控制体系，对于外来入侵种的早期预测、监测及早期控制和迅速反应，都没有充分重视。只有建立起完善的预警和应急反应系统，才能有效的防止不合格的商品的进口与病媒有害生物的传入。在以往有害生物风险分析的基础之上，采取有针对性的措施进行有效的预防，并对风险进行分类，在量化分析的基础上，构建预警和应急反应系统，以高效透明的处理突发的检验检疫紧急状况，为我国国际贸易提供安全保障。
　　
　　（五）实施有害生物风险评估和有害生物风险管理职能分离机制
　　
　　风险评估不仅是有害生物风险分析的核心，也是进行风险管理的科学的依据。为保障风险评估的科学性、客观性、透明度和有效性，发达国家大都将风险评估和风险管理职能分离，成立专门的风险评估机构，和决策机构相独立，遵循内外一致的原则进行风险评估，同时协调和组织与国际组织，尤其是国内涉及农产品贸易安全的各个行政机构的信息收集、交换和整合工作。风险评估机构和风险管理机构分离，风险评估机构作为科学咨询机构而非决策机构存在，可以避免二者只能的混淆而导致的决策失误。比如在食品法典框架下，风险评估是由联合专家委员会负责，而风险管理是由各食品法典委员会负责。再如欧盟食品安全局不受欧盟委员会、欧盟其他机构和成员国的管理机构的管辖，独立开展工作。为了保证决策的科学性，我国立法中也应该实行风险评估机构和风险管理机构相分离，分别实施评估咨询和决策的职能。
　　
　　总之，国际贸易中有害生物风险分析法律制度的研究和完善，是我国作为WTO成员的权利和义务，同时也有助于政府制定合理的检疫措施，防止环境的污染和生态的破坏，维护国家和人民的卫生安全和健康，为我国国际贸易法制建设与我国在WTO框架下双边磋商及争端解决提供科学的理论依据和参考。

【作者简介】
曾文革，男，重庆人，重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师，主要从事国际经济法和环境法的研究；赵青，女，重庆人，重庆大学法学院2005级资源与环境法研究生。

【注释】
[1]世界贸易组织秘书处编，《乌拉圭回合协议导读》，索必成、胡盈之译，法律出版社，2005年8月
[2]联合国工业发展组织，《技术转让协定评价标准》，中国对外翻译出版公司，1988年
[3]冯宗宪，柯大钢，《开放经济下的国际贸易壁垒——变动效应·影响分析·政策研究》，经济科学出版社，2000年12月
[4]王春林，《植物检疫理论与实践》，北京:中国农业出版社,2000年
[5]杨昌举、宋国军、胡洁品，《技术性贸易壁垒——欧盟经验对中国的启示》，法律出版社，2003年2月第一版
[6]海金岭，《中国农业可持续发展研究》，上海三联书店出版社，2005年3月第一版
[7]谷祖莎，《绿色屏障——国际贸易中的环境问题与中国的选择》，中国经济出版社，2005年8月第一版
[8]张汉林等，《WTO与农产品贸易争端》，上海人民出版社，2002年
[9]朱榄叶，《世界贸易组织国际纠纷案例评析》，北京法律出版社，2000年
[10]龚宇，《WTO农产品贸易法律制度研究》，厦门大学出版社，2005年8月
[11]王珍，《WTO与农产品国际竞争力》，中国经济出版社，2004年1月
[12]张汉林等，《农业承诺与竞争与发展》，人民日报出版社，2002年
[13]农业部软科学委员会办公室，《加入世贸组织与扩大农业对外开放》，中国农业出版社，2005年7月
[14]薛荣久等，《WTO多哈回合与中国》，对外经贸大学出版社，2004年7月

【参考文献】
[1] .国家质量监督检验检疫总局. 近境动物和动物产品风险分析管理规定(第40号). 第六条
[2] 孙冠英，陈学新，程家安：《基于网络的进出境植物检疫信息管理和辅助决策系统》.浙江大学学报（农业与生命科学版）2003.29（4）：407—412页
[3] .陈洪俊，范晓虹，李尉民《我国有害生物风险分析(PRA)的历史与现状》. 植物检疫.2002.16（1）.28-32页
[4] 王春林，张宗益，黄幼玲：《外来植物有害生物入侵及其对策》. 植物保护学报.2005.l.32（1）.104-108页