农民工相关法律法规透视

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农民工相关法律法规透视

法律快车官方整理更新时间： 2019-12-04 16:04:04 人浏览

导读：

改革开放前,我国是一个“典型的二元社会,农民在政治、经济和社会权利方面与城市居民有重大差别,大量的法律文件则从立法上体现、贯彻了这种二元结构,从立法上确定了这种基本阶层:差别对待,这种差别对待,构成了法律上的不平等,农民工权利缺损多与其法律地位有

改革开放前,我国是一个“典型的二元社会,农民在政治、经济和社会权利方面与城市居民有重大差别,大量的法律文件则从立法上体现、贯彻了这种二元结构,从立法上确定了这种基本阶层:差别对待,这种差别对待,构成了法律上的不平等,农民工权利缺损多与其法律地位有关”[1]。在城市化进程中,农民进入城市务工,由于农民工不具有城市居民身份,他们往往无法享有和城市居民同等的权利。厘清农民工法律法规,消除对农民工立法上的歧视,这对保护农民工合法权益,维护社会公平正义,构建和谐社会有重要意义。

一、涉及农民工的法律法规

由于我国是成文法国家,法律法规相当繁杂,对其所涉及的法律法规很难全面,所以,对涉及农民工法律法规只能是基本而非全面的分析。通过检索,我国有关农民工特别立法共695部,涉及农民工权益保护等综合性法律法规共56 部,占8.1% ,其中以《党中央、国务院关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》( 2004 年) 、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》( 2006 年)等政策法律文件为代表。涉及取消不合理收费,改善农民工就业环境,提供农民工就业服务法律法规共77部,占11.1%;涉及农民工社会管理法律法规共49部,占7%;涉及农民工子女受教育法律法规共16部,占2.3%;涉及农民工计划生育、医疗保健法律法规共121 部,占17.4%; 涉及农民工教育培训法律法规共31部,占4.5%;涉及农民工安全生产法律法规共7部,占1%;涉及农民工文化生活法律法规共5部,占0.7%;涉及农民工法律援助、司法服务、法制宣传及维权制度建设等法律法规共50 部,占7.2%;涉及农民工工资法律法规共219 部,占31. 5%;涉及农民工社会保险法律法规共64部,占9.2%。

二、简单的分析

通过对农民工相关立法进行检索, 我们发现, 在2003年之前,我国关于农民工的立法较少,而随着国家对农民工问题的重视,国家开始通过立法来加强对农民工合法权益的保护,反映出党和政府保护弱势群体权利,构建和谐社会,实现社会公平正义的决心。

1. 立法重点由社会管理向权利确认、保护转变。为保障行政机关顺利有效地实施行政管理任务,保障社会正常秩序,规范农民工进城务工经商相关权利义务,从20世纪90年代,国家和地方出台了一系列社会管理如社会治安、计划生育方面的法律法规,这些法律几乎覆盖了农民工特别立法的全部。如《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》( 1995年) ,它明确流动人口管理工作的主要任务主要是:大力加强对流动人口特别是离开农村常住户口所在地跨地区务工经商人员的户籍管理、治安管理、流动就业管理和计划生育、民政、卫生、兵役等各项管理工作。

除了社会治安以外,管理计划生育是政府又一个主要职责,通过立法规范计划生育管理工作成为政府重点,其比例高达17. 4% ,即为例证。从中央到地方均有针对流动人口划生育法律、法规出台,对行政机关及行政相对人权利义务作出明确规定。如《北京市流动人口计划生育管理规定》规定,街道办事处和乡、镇人民政府负责本行政区域内流动人口计划生育的日常管理工作,履行计划生育科学知识的宣传教育,查验、登记进入本市的成年流动人口的《流动人口婚育证明》,定期组织对进入本市的已婚育龄妇女进行避孕节育情况检查等职责。它要求进入本市的成年流动人口到现居住地15日内,应当向现居住地的街道办事处或者乡、镇人民政府交验《婚育证明》。在本市居住半年以上、实行计划生育的已婚育龄人员,持《婚育证明》,享受国家和本市规定的基本项目的计划生育免费技术服务。

由于我国工业化和城市化并非同步进行,从而使农民工在城市化中为体制性障碍和社会性排斥所阻滞,农民工问题凸显出来。对此,党和国家的高度重视,为保障农民工权利,出台了一系列法律法规,其中最为重要的有四个法律文件:《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》、《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》( 2006 年) 。其中尤为重要的是《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,文件明确指出,农民工问题事关我国经济和社会发展全局,维护农民工权益是需要解决的突出问题,解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务,要切实解决好农民工工资拖欠、职业培训、社会保障、公共服务等问题,从而确认了农民工作为国家公民应享有的权利。[page]

国务院相关政策出台为农民工权利确认及保护提供了法律基础,与此同时,各地方立法重点也转向农民工权利保障上。在我国,虽然宪法规定了公民平等地享有相关社会经济文化权利,但由于宪法规范十分抽象,作为公民能否实际享有社会经济文化权利还需要相关法律规范来作出具体规定。所以,各地针对农民工工资保障、就业服务、职业培训、社会保障、公共服务等进行立法。在农民工子女教育方面,《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》,要求各地建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。许多地方首先是明确农民工子女在当地就学是其权利,并根据实际采取措施保证其获得受教育的机会。2003年11月4日,山东省人民政府下发《山东省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于进一步做好城市外来务工就业人员子女基础教育工作的意见的通知》。提出,各级政府及其职能部门特别是教育行政部门和全日制公办中小学校要建立和完善工作制度,确保城市外来务工就业人员子女能够接受与流入地居民子女同等条件的基础教育。近两年来,地方各级财政用于流动儿童少年教育投入的经费每年达到1个亿。

在农民工社会保障方面,各地或是对原有相关法律法规进行修订,将农民工纳入本地社会保障体系之内,或是对农民工进行单独立法,以确认和保护其社会保障权。相关社会保障立法以北京、上海和广东最具代表性。《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》规定,本市行政区域内的各类企业、有雇工的个体工商户以及在外省市注册,在京从事生产经营活动的企业,包括成建制在京承揽施工的单位和与之形成劳动关系的外地农民工适用于本法。《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》规定,用人单位招用外地农民工,应当到所在区、县的社会保险经办机构为其办理参加基本医疗保险手续。外地农民工参加本市基本医疗保险,由用人单位缴纳基本医疗保险费, 外地农民工个人不缴费。2002年7月22日,上海市人民政府颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》( 2004 年修改) ,规定,外来从业人员是指符合本市就业条件,在本市务工、经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员。为了保障外来从业人员的合法权益,规范单位用工行为,维护本市劳动力市场秩序,根据本市实际,制订本办法。外来从业人员综合保险包括工伤(或者意外伤害) 、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。

2. 立法价值取向由限制、歧视向提供平等保护转移,体现了党和政府对农民工这一弱势群体的关怀。新中国成立以来,我国存在城市和乡村的分立,与之相应的社会主体分为工人、知识分子和农民,不同的区域和主体则适用不同的政策。由此,农民进入城市就业时会受到不同程度的限制和歧视。许多地方法规或规章都有对农民工能够就业的行业、工种均有一定限制性规定。除此之外,劳动部门还要求用人单位招工时必须提出申请,获得批准后方可招工,这种规定在各地外来务工人员管理条例中随处可见。除此之外,在社会保障方面,农民工也缺乏平等的社会保障权。在我国,没有一部系统的社会保障法,有关社会保障立法大多是授权地方立法来规定的。受各种条件制约,不少地方性社会保障立法所规定的农民工社会保障内容并不完整,其中最为典型的是农民工生育保险的缺失。为改变这种立法歧视及其产生的不良效果,国家有关部门通过修改、废除原有法律法规,以保证农民工享有平等权利。

首先,取消农民工就业中的审批制度、行业及工种的限制。《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求,“各地区、各有关部门要继续清理对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城就业的职业工种限制,不得干涉企业自主合法使用农民工。要严格审核、清理农民进城就业的手续,取消专为农民工设置的登记项目,实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件,对进城就业农民和城镇居民要一视同仁”。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》更是强调:公平对待,一视同仁。尊重和维护农民工的合法权益,消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍,使他们和城市职工享有同等的权利与义务。国家发展和改革委员会等9部委发布《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》提出,要“全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定”,各地也迅速开始清理相关限制性、歧视性规定。如在农民工人数较多的广东省,废除了沿用多年的用人单位在新年后一个月不得招工的规定,取消了原有的用工审批制度,但为了监管用人单位,保障农民工合法权益,则要求用人单位办理录用备案手续。正是在这种背景下,各地通过立法来消除歧视性规定,为农民工享有平等就业权利提供了法律上的保障。[page]

其次,取消农民工就业中不合理的收费。《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》明确规定,“进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费,简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续,防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费”。国家发展和改革委员会等9部委发布《关于进一步清理和取消针对农民跨地区就业和进城务工歧视性规定和不合理收费的通知》提出,要“进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费。已明确取消行政许可和非行政许可审批事项的收费项目,一律取消;法律、行政法规没有规定的行政许可和非行政许可审批收费项目,一律取消;凡未经国务院和省、自治区、直辖市人民政府及所属财政、价格主管部门批准的其他针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费项目,一律取消;符合规定保留的收费,要按照尽量减轻农民负担的原则,重新核定收费标准”。《财政部、劳动保障部、公安部、教育部、人口计生委关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》要求地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费,纳入正常的财政预算支出范围。对于有关部门按国家规定继续保留的涉及农民工的收费项目,如治安联防费、暂住人口登记证工本费等要纳入财政预算管理。北京、黑龙江、广东等地也纷纷出台相应规定,取消一些不合法收费项目。

再次,针对农民工工资保障的专门立法。作为一个阶层,农民工由于其自身素质低下、社会资源占有极其缺乏,与处于优势地位的资方相比权利的高度失衡。主要表现在,“一是农民工的劳动报酬低……二是同工不同酬……三是劳动报酬得不到保证”[ 2 ] ,其中以工资拖欠最引人关注。在当代,通过权利方式保护弱势群体主要有两种方式:一是根据其弱势的特点而赋予特别的权利,如各种权益保护法;二是提供优惠措施保护某些自由权和社会权的行使[ 3 ] 。这是为了在一定程度上纠正由于形式平等所导致的事实上的不平等,对一些由于出身、能力不足无法真正拥有平等而进行实质意义上的平等保障,是以一种“不平等”来保证社会正义。2003 年10月,温家宝在视察三峡工程途中亲自替民工讨债,之后在全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。所以,保障农民工获得工资成为中央和地方立法的重点,其占农民工特别立法的31. 5%就是最好的反映。《劳动保障监察条例》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等一系列规范性文件相继出台。同时,为保证农民工权利侵害后能得到及时的司法救济,各地法院对涉及农民工案件减免诉讼费, 2004 年全年共有26 万件农民工案件诉讼费缓减免。劳动和社会保障部发布《劳动和社会保障部办公厅关于开展维护农民工劳动保障权益普法宣传活动的通知》,希望能达到督促用人单位自觉遵守法律、防止发生侵害农民工权益的违法行为,提高农民工依法维护自身各项权益的能力的目的;司法部、建设部发布《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》,强调,司法行政机关要引导和发动法律服务人员,积极参与建设领域纠纷当事人之间的非诉讼协商、调解活动甚至是诉讼, 从而使农民工能得到司法救济。

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