[摘要]保障措施作为保护国际竞争力下降的国内产业及其相关利益的一种手段,在当今国际贸易活动中日渐受到关注,我国也必须认真研究,正确运用WTO中有关保障措施的法则,保护国家经济利益与安全。

　　[关键词]WTO;保障措施;特殊保障措施;对策

　　2002年11月19日,中国对外经贸部决定对热轧普薄板、冷轧普薄板(带)、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板(带)等5类进口钢铁产品实施最终保障措施,这也是中国在入世后首次主动对他国使用WTO的保障措施。了解与应用WTO保障措施,对中国政府、企业、消费者来说还是一个全新的课题,我们必须认真学习与研究,以确保本国利益不受侵害。

　　一、保障措施协议简介

　　历史上,GATT第19条允许的保障措施协议与GATT制约贸易的保护措施———反倾销、反补贴和国际收支平衡例外(过去通常认为的贸易补救措施)等不同。保障措施可追溯到美国与墨西哥1942年签订的双边贸易协定。出于担心某些特殊商品的过低关税会导致比期望过大的紧急进口而损害国内企业,美国政府坚持协议应包括允许重置关税的法则———当面临过大的紧急进口时。预见到在多边贸易体制中会出现相同问题,GATT也加入了临时贸易约束(第19条)。在第19条中提供了保障措施可用于由于关税减让导致进口增加而损害生产相同或相似产品的国内企业,此后,GATT中止进一步强化保障措施的使用。今天,在乌拉圭回合中形成的保障措施协议里,规定的保障措施能用于政府保护国内企业———由于“不可预见”的原因导致进口增加而受害的国内企业。在GATT非歧视原则下,保障措施适用于所有成员方,当进口国施加一保障措施关税时,就必须对所有进口来源国适用———即使是只占市场很小的份额。然而,GATT早期各国有更强的偏好于关税措施来约束进口,到1994年前,各国更多应用数量限制和关税———数量限制来临时保护进口带来的损害。这种数量限制由于多种原因而可预见。根据GATT最主要的平等互惠待遇原则,对GATT缔约方,保障措施必须将关税设置低于贸易协议水平。因此,在《GATT1947》中要求实施保障措施的国家对所有损失出口市场的国家进行补偿。

　　保障措施在关贸总协定的第19条中已作为一项保障条款而存在,它允许在特定的紧急条件下,任一缔约方为保障其本国的经济利益而不承担作为关贸总协定的缔约国而应承担的义务。其目的就是为了把各缔约方对跨国货物流通所进行的限制、干预、以至于阻挠减少到最低,以排除各种对正常贸易活动所进行的扭曲。从当时GATT各缔约方,到现在的WTO各成员方,在各个领域之间不可避免的会存在着实力的差距,从而会导致某一产品的生产规模、效率的不同,最终导致价格的巨大差距。由于国家能力的差别,各国应对国际经济变化的能力也完全不同,现在的趋势表明国家能力强弱之分将愈加明显。WTO所倡导的多边贸易体制并非是为了损害某些成员方的产业,也并非危害到成员方的经济安全。

　　保障措施是国际上“紧急变更原则”在国际贸易关系中的具体应用,当WTO各成员方中遇到不可预见而产生的进口急剧增长时,可以使国内严重受损或受到严重损害威胁的产业得到补救所采取的进口限制措施,从而使本国不受WTO的某些规则的约束。理论上表明各国应追寻自由贸易政策并在各自的比较优势上进行货物和服务的交换,但自由贸易在一定程度上也可能损害进口国生产或竞争产品的国内产业,为给进口国一定时间去调整以适应新的情况,同时也为进口国政府舒缓反对自由贸易的政治压力,经过多轮谈判才形成了由《GATT1994》中的第19条与《保障措施协议》共同构成的WTO现行的保障制度。

　　保障措施俗称WTO规则的“安全阀”,全称为“免受进口损害的保障措施”。其基本含义是:如果WTO某成员方由于意外情况或者是因为承担GATT义务,从而使某种产品进口数量急剧增加,严重损害或威胁国内相关产业时,该成员方可以在适当的时间和程度内,暂停履行他承担的义务,或修改关税减让,以消除、减轻这种损害或威胁。其目的在于使缔约方所承担的条约义务具有一定的灵活性,以便使他们在特殊情况出现时免除其在条约中承担的义务,从而将已经造成的严重损害降到最低程度或避免严重损害之威胁可能产生的后果。[page]

　　二、国际保障措施特点分析

　　(一)GATT时期。GATT时期保障措施不是很多,20世纪70年代中期到80年代案件数量最多,90年代初期有所下降(到WTO创立前)。1947-1994年国际保障措施案共150件,其中主要申诉国家和地区是澳大利亚、欧盟、美国、加拿大,这四个国家和地区共发起111件保障措施案件,占总案件的74%,这也是这一时期国际反倾销的主要指控国家。

　　乌拉圭回合前,协议保证成员方调整关税减让。《GATT1947》第27条为成员方提供自动协商减让关税(生效前3年或更快),类似的第19条允许成员方减让进口关税问题(Finger,1998),然而,1950年以来保障措施均保留在较低水平,特别是20世纪70年代至90年代早期保障措施案件有所下降,政府更愿意利用灰色区域措施———例如出口自愿设限(VERs:VoluntaryExportRestraints)来保护纺织、钢铁、电气等国内产业。

　　20世纪80年代和90年代早期出口自愿设限的变化与反倾销变化规律相似。HingleyandMesserlin(1996)认为在GATT后期出口自愿设限的广泛使用和反倾销的滥用目的是获得出口自愿设限的结果,特别是1982-1991年所有钢铁和其他各种商品反倾销案的类似用途。与此相似,FingerandMurray(1996)注意到美国钢铁和电子工业常被指控为遭到不公平贸易而游说美国政府要重新对其他国家加以限制。从1980年到1988年,774件反倾销、反补贴案中有348件被施加出口限制。因此,相似的因果联系导致1970年到1990年出口自愿设限和反倾销数的增长。

　　(二)WTO时期。1995年1月1日起,WTO保障措施协议生效,禁止灰色区域措施,建立了清晰的替代保障措施程序,要求以前存在的出口自愿设限都应在1998年底,最迟于1999年12月31日终止。

　　1.近五年来国际保障措施立案呈明显上升趋势,从1999年的15起,跃升到2002年的34起,增长一倍多,是近年来立案最多的一年,与同期反倾销、反补贴立案数的趋势不同。特别是2001年以来保障措施案件的大量增加,主要应归于美国钢铁保障措施案。Stevenson(2002b)认为保障措施应根据产品进行分类统计,根据这一标准对1995年到2002年的保障措施案件重新进行统计,全球共有132件保障措施案件,例如,2001年的53件保障措施案中有33件为钢铁保障措施案,然而,保障措施指控产品并非是直接竞争的,因此,需要分别计算保障措施案件量。GATT时期反倾销与保障措施的特点不同(指控产品、申诉国别),但2001-2002年两者的特点非常接近,且非钢铁保障措施案件相对稳定(2001年为26件,2002年为27件)。

　　2.印度、美国和智利一直是使用保障措施最多的国家。1995年到2003年10月已立案的123起保障措施案是由31个国家提出的,其中印刷15件,美国和智利各10件。欧盟、加拿大、澳大利亚等传统反倾销国家的保障措施案只有1-2件。到目前为止,印度、美国和智利一直是WTO以来使用保障措施最多的国家,这三个国家提起的案件占案件总数的28.5%。自1947年到2003年,国际保障措施案共有273件,其中澳大利亚、美国、欧盟、加拿大、印度、智利和捷克等是国际保障措施的主力军。

　　3.新的主要使用者出现,越来越多的国家拿起保障措施这一武器。1995年只有两个国家,到2003年10月增至31个国家,增加的速度非常快,比加入反倾销的速度要快(杨仕辉,2000)。过去在保障措施中地位有限的使用者现已成为主要使用者,大部分是对美国钢铁保障措施案的回应者。在2001-2002年,许多国家是WTO成立后的首次保障措施应用者,如加拿大、中国、欧盟、匈牙利和墨西哥。这些新的使用者的出现将与反倾销传统使用者(也是保障措施的传统使用者)一起出现在保障措施行列。其中自GATT成立以来从未采取过保障措施的日本也为保护本国农产品,从2000年12月开始进行农产品损害的调查,且已从2001年4月份开始对中国出口的洋葱等三种农产品实施保障措施,这预示着保障措施案今后将持续增长。目前,许多新的使用者是发展中成员,这说明自美国钢铁案的发生而使保障措施大量的使用。[page]

　　4.重点指控钢铁、化工和食品。保障措施针对的产品比较集中,其中最多的是钢铁、畜产品、食品和化工产品。从1995年到2000年,涉及食品和畜产品的保障措施共25件,占案件总数的41%;化工产品及塑料橡胶制品共17件,占案件总数的27.9%,以上两类产品占全部保障措施案的近70%(Stevenson,2000),近三年钢铁保障措施成为新的热点。Stevenson(2002b)根据产品分类,对2002年保障措施案件进行统计,全球共有132件保障措施案件,其中钢铁保障措施案件104件,占总案件的78.8%;其次是化工、塑料、橡胶(10件,占7.6%)、食品、农产品(7件,占5.3%)。值得注意的是新的产品在不断进入国际保障措施产品清单。少数新的使用者也将保障措施应用于非钢铁产品,包括保加利亚(2002年3件化学、食品产品)、哥斯达黎加(食品)、捷克(2002年5件食品、化工和其它产品)、约旦(7件非钢铁调查———磁带、电子、陶瓷)、拉脱维亚(食品、动物)、菲律宾(2001年有两件———水泥、陶瓷)、波兰(2002年两件———化工和电子产品)、斯洛伐克(化学产品)。我们注意到2002年23个申诉者中,有9个是针对钢铁,其中7个是不常使用保障措施者(保加利亚、加拿大、捷克、欧盟、匈牙利、中国和波兰)。

　　5.采取肯定性保障措施的案件较少。1995年到2003年10月,实施保障措施的案件共有60件,而同期已结案保障措施总额共93件。这一比例高于反倾销和反补贴成立案件比例(1995年到2003年成立案件占总案件比分别为62.5%和59.5%)。从国别来看,印度对外保障措施案成立的比例最高,达到66.7%,美国和智利为60%,均高于平均比例。如果按产品分类计算,申诉案件成立概率较小。保障措施成立案件与申诉案件之比在下降———2000年为87%,2001年为34%,2002年仅23%。再看钢铁案,美国33个钢铁产品中只有14个产品成立。2002年欧盟21个钢铁产品中只有7个成立,智利2001年10月申诉的11个钢铁产品保障措施案在2002年春季被终止结案。这说明尽管申诉案快速增加,但最终采取措施的仍在少数,这也说明WTO保障措施协议的约束力比GATT传统的保障措施作为例外情形的例外措施的高明之处。

　　6.潜力巨大,趋势不明。保障措施案件急剧上升是在反倾销案大量减少的同时发生的。在2002年1-6月,保障措施申诉案与反倾销案几乎相等(97件保障措施案,107件反倾销案,WTO,2002),特别是在2002年1-9月,保障措施案件首次超过反倾销案(Stevenson,2002b),这主要是由于反倾销案件下降所致(反倾销下降133件,保障措施增加73件)。其次,2001-2002年保障措施案大量上升,很大程度上是由于钢铁案件所致,但根据2001-2002年保障措施案件的发生就认为创造了未来的长期趋势还为时尚早,事实上,历史数据表明反倾销仍是贸易救济的首选工具。尽管反倾销案件和保障措施案件有很大差距(2002年1-6月有18件保障措施成立案和111件反倾销征税案;97件保障措施申诉案与107件反倾销申诉案),但必须考虑两个指示器的直接效用(Stevenson,2002a)。保障措施统计是根据产品进行的,反倾销则是根据指控目标国统计的,也就是说,反倾销案申诉涉及的国家数———2000年为2.1,2001年为2.5,2002年1-6月为2.4,换言之,2002年1-6月107件申诉案仅涉及42个不同产品(而保障措施涉及97个产品),因此,反倾销与保障措施相比,应考虑每案涉及的产品数量。然而,保障措施关心的是给定产品的所有供应商(除非特别例外),反倾销案则仅针对少数几个国家,保障措施案平均每案涉及的国家和地区要大大多于反倾销案涉及的国家数(2.4),如果以反倾销平均水平为最小值推算,则2002年上半年97件保障措施案将影响到至少232个国家和地区,因此评价保障措施与其它贸易救济工具的影响就必须考虑保障措施的上述特点。

　　7.中国已经成为保障措施的受害国。据统计,共有23个国家和地区对中国发起保障措施和特殊保障措施案68件,也就是说全球约有三分之二的保障措施案件实质性涉及到中国(WTO统计中有些案件没有统计),其中有14件特殊保障措施(SSG:Spe cialSafeguard)案件。主要国家是美国、俄罗斯、土耳其和哥伦比亚对中国实施保障措施,案件合计达34件,占全部对中国保障措施案件的一半,主要针对中国的金属和钢铁、纺织等产品,中国已经成为国际保障措施的主要受害国。[page]

　　8.未来更多的国家可能会针对中国产品实施保障措施。(1)随着《中华人民共和国保障措施实施条例》、《保障措施调查立案暂行规则》、《保障措施调查听证会暂行规则》以及《关于保障措施产品范围调整程序的暂行规则》等法规的出台,保障措施制度在中国已经进入了一个新的时期。中国成为WTO的成员方,可以更多的从多边贸易体制中享受到关税削减、贸易壁垒消除的益处,使中国产品的竞争力进一步地体现出来,但也会对某些WTO成员方的国内产业造成冲击,使贸易保护主义重新抬头,中国在将来会受到越来越多的保障措施的影响。(2)我国的一些出口产品因享受关税减让和自身资源、成本的优势,竞争力将进一步提高,有关国家为了保护国际竞争力下降的国内产业和维护相关利益,会采取各种贸易保护手段如反倾销、反补贴、保障措施等,预计今后会有更多的国家对中国产品采取保障措施。(3)1999年11月15日中美两国达成的《中国入世协议书》中规定:中国入世后12年内,美国可以对中国出口的、造成或可能造成市场混乱的特定产品实施保障措施,这是一种“选择性保障条款”,如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时,其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成威胁或造成市场混乱,则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商,以期寻求双方满意的解决方法,包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。如WTO成员认为根据议定书第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移,则该成员可请求与中国或有关WTO成员进行磋商,此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商60天内中国与一个或多个有关WTO成员未达成协议,则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内,有权针对该产品撤消减让或限制自中国的进口。西班牙、美国等国先后对中国单独的提出对中国产品进行过渡性保障,即实施特殊保障措施,从而使中国当前面临的局面越来越严峻。中国入世后,美国在实施该不平等条款的同时,还会将其本国大量有竞争力的各类商品销往中国,而中国目前却缺乏应对外国(特别是美国)实施保障措施的策略、经验和能力,更缺乏主动根据WTO的规定对外实施保障措施的法规、人才等。可见我国民族产业和国内市场将面临更多风险。

　　三、维护我国产业安全对策

　　保障措施在当今的国际贸易活动中日渐受到许多国家的关注。随着我国企业国际化程度的逐渐提高,特别是我国加入WTO后,如何应对和利用保障措施成为我国政府部门及相关企业必备的常识。

　　(一)认真研究并运用法律保护我国的合法权益。当外国政府对我国出口产品采取保障措施时, 分析其适用的合理性,对其歧视和不公平的做法予以必要的反击,通过政府的外交努力以及向对方施加压力,避免对方发动保障措施以及削弱对方发动保障措施的力度。即使对方发动保障措施是合理的,也要积极与对方谈判补偿问题,并将相关争议提交世界贸易组织进行处理。为此,有必要尽快培养一大批谙熟WTO规则的经贸法律专才,特别是国际贸易反倾销与保障措施相关知识的人才。如此才能避免当外国的产品蜂拥而来,导致我国实施保障措施或反倾销时人才匮乏,处理纠纷时应接不暇,最终致使我国经济利益蒙受巨大损失的难堪局面。

　　(二)开通信息渠道,建立预警机制。利用先进的网络技术和电子商务,政府有关部门要跟踪一些产品的进出口贸易,尤其是进口与出口激增、进口与出口价格急速变化的产品;贸易主管部门、国内相关产业主管部门之间建立联席会议机制,及时相互通报产品国内生产、销售与进出口贸易情况;相关企业的行业组织如进出口商会、行业协会及时通报提供有关情况。政府部门做好对企业的服务,政府和企业都要掌握世贸组织规则,共享各种资源,更好地建立预警机制,在贸易争端发生之前、发生之际尽快提出各种可能的预处理方案。当由于外国的进口产品大量涌入到我国,对我国的企业造成严重损害或严重损害的威胁时,我国的企业应该将自己由于外国产品的大量涌入而遭受损害的详尽材料提交我国政府的有关机构,以便在非常紧急状态下,政府能快速做出反应判断,及时运用保障措施以保护我国的民族产业。[page]

　　(三)尽快建立健全运用保障措施的有效机制。为了合理运用保障措施,根据WTO《保障措施协议》及相关协议,结合我国产业发展的具体情况,并借鉴WTO成员的经验,应尽快制定我国的《保障措施条例》。该条例应该是可操作、实用性的法规,它应列明保障措施的内容、实施保障措施的机构、保障措施的调查方法、认定实施保障措施的条件和标准等,以便对国内产业的保护法律化、规范化,并与《保障措施协议》等WTO有关规则相适应。同时尽快着手建立保障措施的组织机构,以反倾销、反补贴措施框架下的产业损害调查与裁决为基础,修改并完善现有《产业损害调查与裁决委员会听证规则》,把保障措施与反倾销、反补贴措施综合起来运用,使之适应全面开展产业损害调查的需要。

　　(四)重视对WTO保障措施的研究。WTO保障措施由于其适用有着较为严格的条件上的要求,且适用是采用“最惠国待遇”,只对产品,不问产地,因此其适用数量相对较少。但是随着反倾销、反补贴等制度的日渐完善,多边贸易体制中的关税减让的增加,从而正常贸易也将会引发一系列的问题,WTO的保障措施也将会有更广阔的空间。我国政府目前对保障措施还未引起应有的重视,对其研究范围不广,深度不够,如不积极加以投入,将难以应对将来的挑战。一方面我国应加强对WTO的保障措施现状的认识及普及教育工作;另一方面,应对保障措施的最新动向加以关注,对他的发展趋势进行必要跟踪研究,并进一步完善相关的法律法规,使保障措施在法律的轨道上运行。

　　(五)建立完善的政府应对机制。WTO保障措施的适用需要政府的重视与参与,首先,应建立权威的政府信息发布与交换机制,对进出口产品的市场份额、生产量、利润与亏损等进行通报,进行信息交换;其次,要建立预警机制,对进出口产品数量猛增,可能对本国产业造成损害、或有造成损害的威胁进行预警。另一方面,对那些大批量对某外国单一产品的大量出口,可能引起保障措施的适用的,进行预警,并对出口产品多元化,出口国多元化提出建议。政府部门还要建立相应的快速反应机制,建立相应的机构,对相关的事务做出快速的反应,避免经过繁琐的程序,耽误了时机。

　　(六)按规则应对。应对保障措施的一个重要策略便是诉诸积极的应诉行动,而非消极等待。要认真分析实施保障措施的动机,积极开展游说,阐明立场,讲清利弊;合理利用对方国内法规则,检查对方实施保障措施是否符合其国内法规定和WTO保障措施协议,一旦发现不符合的情况存在,就应提出申辩;积极利用WTO争端解决机制,防止选择性保障措施的滥用。此外还可以选择相应的报复措施,向对方施加压力。善于利用WTO保障措施的相应规定,在适用保障措施时应严格按照规定的时效、条件进行。反之,如它方在实施保障措施时不依相应的规定,则可以依此进行抗辩。在WTO的体制中,提出事实一方,无论是申诉方还是应诉方,负责由此而产生的举证责任。如果一方能提出充分的证据来证明自己的主张,则举证责任转移到另一方。因此在涉及保障措施适用时应尽可能收集直接、间接的相关证据,以支持自己的主张,反驳对方的诉求。在保障措施中认定损害的形成,既要看到贸易的影响,又要注意到其它因素的影响,如进口国自身的产业结构是否合理,其原本的竞争力是否足够等,不能将其它因素造成的严重损害归于进口的正常增长,应将不同因素造成的后果分别归因。保障措施要求这一因果关系必须是重大的因果关系,对每个影响因素、对造成后果的相关性应单独加以分析。在WTO贸易规则由“权力导向”向“规则导向”的进程中,WTO争端解决机制已经有着司法化的趋势,其在解决贸易争端,促使整个贸易体制的正常运转发挥了重要作用。WTO争端解决机制中起诉或被诉并不是成员方间不友好行为,而是法律途径。中国应充分运用WTO的争端解决机制来保障自己的正当利益,反击它方滥用保障措施的行为,积极的应诉或是主动对他方进行诉讼,切实保障我国正常的贸易体系的运行。[page]

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　　作者:杨仕辉 来源:吉林省经济管理干部学院学报2004年第18卷第6期