房屋拆迁制度变革
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更新时间：
2019-10-29
07:05:32
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导读：
《物权法》42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。据此可知，《物权法》将现行房屋拆迁纳入征收制度，国家以征收命令强行取得非国有房屋所有权，拆迁房屋并收回土地使用权，拆迁仅是房屋征
《物权法》42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。据此可知，《物权法》将现行房屋拆迁纳入征收制度，国家以征收命令强行取得非国有房屋所有权，拆迁房屋并收回土地使用权，拆迁仅是房屋征收的环节之一。公共利益需要是房屋征收之前提，然而什么是公共利益，《物权法》未明确界定，专家学者则是见仁见智，但实务之中必须明确界定而不含糊其辞。不难预测，公共利益背景下，现行房屋拆迁制度将产生重大变革，对相关参与者和房地产市场将产生重大影响。
一、如何认识和界定公共利益？
《物权法》未明确界定公共利益的立法理由是：一、不同领域、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，难以做出统一界定，由土地管理法、房地产管理法等单行法律界定比较符合实际；二、征收主体是国家，属于行政法律关系，征收又是国家取得财产所有权的一种方式，民事法律做出原则规定即可，不宜具体界定。《物权法》未明确界定，《征收征用法》尚未出台，单行法又不甚完善，但公共利益却直接决定房屋是否征收和被征收人生存权利，故实践中必须界定什么是公共利益。笔者认为：应当从四方面认识和界定。
1、公共利益具有较强的时代性和主观性。不同时代，公共利益具有特定的内涵与外延：昔日投机倒把将绳之以法，今日则美其名曰为“贸易”；高度集中的计划经济时代，国家曾规定农民未经批准不得在城市内购房，城市居民购房不得超过若干平方，以今日眼光来看，犹如天大笑话。随时代发展，受益主体出现多元化，BOT方式修建高速公路，除投资方获取巨额利润外，社会公众与相关产业的确受益匪浅，很难以投资方高额获利而断然否认公共利益存在。基于趋利避害动机，不同主体对公共利益有不同认识，符合己方利益则认可公共利益，不能获利或利益受损将极力否认之。基于公共利益的时代性和主观性，应当具体问题具体分析。
2、坚持法治政府与善良正义原则。无休无止的拆迁之争很大程度上源于政府越俎代庖、作茧自缚。非公共利益拆迁本应当通过市场机制调节，由开发商与房屋权利人平等协商，在自愿基础上交出房屋和补偿安置，然而政府未保障利害关系人最基本的参与权和知情权就许可拆迁、运用行政权裁决平等主体间民事纠纷、超越司法权实施强行拆迁等等。法治政府启动和实施征收，必须出于公共利益需要，所收土地应当用于制造“公共产品”，使社会公众反复受益；选择征收某处土地必须基于“不可替代性”，不使用该笔土地就不能实现公共利益；按照“损害最小”和“充分补偿”原则征收，不应征收而降低被征收人的先前权利；非公共利益拆迁应当私力解决，严格禁止公权力介入。
3、完善法律，具体界定公共利益和补偿标准。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收”，故房屋征收应当适用全国人大制定的法律，国务院制定的《拆迁管理条例》应当寿终正寝。《征收征用法》应当尽快出台，根据征收不可替代性、旨在增加公众福祉、与法治政府职责吻合三项原则，采取“列举加概括”模式界定公共利益范围，原则上将基础设施、疾病防控、抢险救灾、国防军事等项目界定为公共利益。根据《物权法》42条，公共利益背景下，征收条件之一是足额补偿，故《征收征用法》还应当制定符合市场机制的补偿办法和标准，确保被征收人不因征收而降低先前生存条件。单行法律可以根据不同调整领域，明确界定该领域的公共利益范围。
4、严格按照法定权限和程序征收。程序是实体公正的保障机制，故必须按照法定权限与程序实施征收，以保障权利安全和防止权力滥用。有权启动房屋征收的权力主体最低应当是县、市人民政府，其向上级政府申请征收许可而不能自主决定。受理机关的审查与决定工作包括：公告征收意向，其内容至少包括：征收符合公告利益、安置补偿标准、被征收人救济途径；举行听证会议，由申请人和被征收人充分陈述和申辩，申请人必须对公告利益进行充分论证。准予征收许可后，被征收人可以将上级政府列为被告向同级法院提起行政诉讼。此程序设计不仅可以充分保障被征收人参与权和知情权，由上级政府和上级法院审查公共利益能够切实摆脱地方干预。
二、公共利益背景下，房地产市场的重大变化。
1、区分公共利益拆迁和非公共利益拆迁。
《拆迁管理条例》的有效时代，一纸“拆迁许可证”基本上意味者被拆迁人必须将房屋交由他人拆迁：平等主体之间的安置补偿争议不能提起民事诉讼，只能请求政府裁决，裁决结果多半是维持开发商补偿标准；对裁决不服只能提起行政诉讼，判决结果要么维持裁决、要么责令重新裁决，安置补偿纠纷不能直接解决；诉讼正在进行，政府早已责令有关部门强行拆除房屋，“皮之不存，毛将附焉”，任何救济结果均是徒劳无功。《物权法》实施后，公共利益拆迁和非公共利益拆迁将明确区分，前者纳入征收制度，由国家启动征收程序；后者只能由开发商运用市场机制与房屋权利人平等协商，支付满意价款后方能拆除房屋；达不成协议的，不能假借政府之手实行强行拆除。
2、公共利益背景下，强制拆迁难以抗拒。
《物权法》出台后，举国上下一片欢呼：《物权法》将终止强行拆迁！果真如此吗？并非如此！“社会本位”时代，私人利益必须让位于公共利益，《物权法》7条明确规定“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。《物权法》28条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”，行政决定、仲裁裁决和法院判决均具有强制力和执行力，被征收人无法抗拒征收制度。被征收人在充分行使知情权、听证权、诉权，并且政府提供安置和采取证据保全之后，必须交出房屋；即使提起行政诉讼，人民法院仍可受理先予执行申请，只要符合《民事诉讼法》97条规定的“情况紧急需要”，就可实施先予执行。
3、安置补偿将成为主要争议焦点。
既然被征收人难以抗拒征收，多数征收之争将演变为安置补偿之争。所征土地大多用于公共事业和基础设施，缺乏可供调换的房源，故货币补偿将成为主要补偿方式。评估被征房屋价值是补偿之前提，评估价应当是公开市场价值，但由于现行评估模式、评估方法存在诸多缺陷，且评估机构受到政府诸多无形制约，评估结果往往低于市场价，被征收人难以得到妥善安置，甚至基本居住条件都难以保障。《物权法》42条规定“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”，由于被征收房屋的区位、环境、交通、就医、入学、和谐邻里关系等均具有不可复制性，新住宅的居住条件难以如愿以偿。为保障被征收人获得合理公平的补偿，政府制定补偿安置标准时应当开门立法，充分倾听社会公众意见；评估机构和评估方法应当市场化，根据房屋具体情况采用相应评估方法；对安置补偿达不成一致意见的，应当赋予被征收人诉权。
4、商业开发用地方式多样化。
《物权法》实施后，开发商不可能凭借一纸“拆迁许可证”，假借政府强制力实施“野蛮”拆迁，而应当按照市场机制，采用灵活、互利、共赢方式获取土地。受让国有土地使用权或与他人合作开发是常见用地方式，应当继续坚持。支付房屋所有权人满意的价款，购买并拆除其房屋可以取得国有土地使用权，但成本昂贵，阻力重重；通过产权调换、入股、合作开发等方式亦可获取土地，但前提仍然是房屋权利人同意，为明确双方权利义务和减少纠纷，应当订立完善合同，；全国已有2000多个市、县建立土地储备制度，国土资源部、财政部、中国人民银行2007年12月3日又联合发布了《土地储备管理办法》，各地土地管理机构可以集中供应产权清晰、配套完善、土地平整的“熟地”，获取此类土地，可减少前期用地纠纷和缩短开发周期。
作者：邢万兵律师
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