浅谈房屋拆迁中的“重点工程”
导读：
近年来，随着我国国民经济的发展，城市建设速度不断加快，房地产行业呈现出迅猛的发展势头。而拆旧建新，旧城改造是城市房地产建设的重头戏，于是乎房屋拆迁也在全国各地风起云涌。由于拆迁触及到群众的切身利益，加上初期国家对拆迁行为缺乏立法规范，政府部门刻意追求政绩，对拆迁行为性质认识不清等原因，导致因拆迁引发的纠纷不断，矛盾逾演逾烈。目前，拆迁已成为导致群众群体上访的主要因素，因非法拆迁造成的恶性事件也频频发生，引起了政府部门的高度重视。为此，国家对规范拆迁行为的立法速度不断加快，政策导向越发明确，依法拆迁、依法行政将成为拆迁工作中的主导方向。
要做到依法拆迁其实并不难，国家已颁布并修改了一系列法规对拆迁行为进行了规范，过去一些把拆迁当作政府行为，政府职能机构参与拆迁以及随意强制拆迁，恶意拆迁的行为已为法规所明令禁止。在规范拆迁行为的过程中，我们发现，拆迁评估作为拆迁工作中的环节已日益显现其重要地位。加之评估行为本身随意性大，缺乏统一的标准，因此可以肯定，拆迁评估将成为当前及未来房屋拆迁法律问题中的难点，并将成为房屋拆迁中的重点工程。一、拆迁评估重要地位房屋拆迁纠纷归根到底还是利益之争，妥善解决房屋拆迁中的利益问题拆迁纠纷也就迎刃而解了。拆迁工作的难点和矛盾集中到一点就是价格补偿的公平合理问题，也就是对被拆迁人如何补，补多少。在新的《城市房屋拆迁管理条例》出台前，根据1991年的国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在拆迁中对房屋所有人实行作价补偿的，作价补偿的金额按照所拆除房屋建筑面积的重置价格结合成新结算，而对房屋使用人则实行现房安置。两者相比，房屋所有人得到的补偿大大低于房屋使用人，其规定本身即存在不公平不合理因素，导致房屋所有人对拆迁的积极性不高，甚至产生抵触情绪。
国务院于2001年6月6日公布了新的《城市房屋拆迁管理条例》并于2001年11月1日起施行。新的《条例》对补偿标准的计算方式及补偿对象都做了调整，为在市场环境条件下建立合理的拆迁补偿价格机制奠定了基础。按照新《条例》的规定，拆迁补偿的可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房产市场评评估格确定，房屋产权调换，也就按上述方法经评估后计算差价。该规定不仅要求对被拆迁房屋的价格认定进行评估，还规定了应采用市场比较法的评估方式。毫无疑问，新《条例》的出台，肯定了拆迁评估在拆迁实务中的重要地位。在拆迁实务中拆迁评估的作用也众所周知，如果拆迁当事人能对被拆迁房屋的补偿金额达成一致，则一般情况下不会存在拆迁纠纷。一旦各方对补偿标准产生争议，衡量补偿的标准及解决其争议的尺度就是对被拆迁房屋的评估价格。此外，在拆迁纠纷中认定某一拆迁行为是否合法，除了程序问题外，其关键点也在于对被拆迁房屋的评估结果是否公平合理，如果拆迁人按法定的条件、程序委托了有资质的评估机构，并按规定的方法和标准进行了评估，在此基础上按法定程序通过行政裁决、行政强制执行程序实现拆迁目的，即使发生纠纷诉诸法院，拆迁人在诉讼程序也能够始终立于不败之地。由此也可以推定，在依法拆迁日益完善过程中，拆迁纠纷将越来越多集中到拆迁评估上，拆迁评估也将逐渐发展成为房屋拆迁中的一个重要环节。
二、拆迁评估行为的合法性要件基于拆迁评估在拆迁过程中的的上述重要作用，对拆迁评估行为合法性的规范标准也成了业界讨论的焦点。同时由于国家未制定统一的评估办法，一些地方制定的评估办法有一定缺陷，在实施中出现了一些问题，如：由于评估人员对拆迁评估价格内涵、评估目的、原则、时点、技术与方法等理解不一致，对参数确定、可比案例的选取存在一定差异，造成不同评估机构对同一标的出具的评估报告结果相差很大；一些地方在选择拆迁评估机构问题上，程序不公开，也没有充分考虑被拆迁人的意愿，被拆迁人意见较大；还有缺乏有效的拆迁评估的调处机制，被拆迁人对评估结果有疑义时缺乏必要的救济渠道等。为此，建设部于2003年12月1日颁布了《城市房屋拆迁评估指导意见》（以下简称“指导意见”），明确了拆迁评估价值标准，统一了拆迁评估方法、评估时点和技术路线，建立了相应的制度，如公开、公平选择拆迁评估机构、拆迁评估结果等，还明确了对被拆迁房屋性质和面积争议的处理方法。在此笔者仅结合建设部的指导意见，总结了一个合法的拆迁评估行为应当具备的下列要件。
1、主体要合法按照规定，拆迁评估应由具有房地产价格评估资格的评估机构承担，排除了其他中介机构如会计事务所等进行的拆迁评估。而申请设立房地产价格评估机构，必须具备一定数量的房地产评估专业人员和规定的注册资本，由当地县级以上房地产管理部门进行审查，经审查合格后发给《房产地价格评估机构临时资格证书》，再行办理工商登记。并在领取营业执照后的一个月内，到登记机关所在地的县级以上人民政府房地产管理部门备案，一年后方可申请评定房地产价格评估机构资格等级。房地产价格评估机构实行一级、二级、三级制度，一级机构可从事各类房地产价格评估，也可以跨省、自治区、直辖市从事评估业务。二级机构可从事房地产买卖、租赁、抵押、企业兼并、合资入股、司法仲裁等方面的房地产价格评估，也可以在其注册地的省、自治区、直辖市区域内从事评估业务。[page]
三级机构可从事建筑面积5万平方米、土地面积1.5万平方米以下的评估项目，仅可以在注册地城市区域内从事评估业务。临时资格机构的营业范围根据其资金和人员的相应条件确定，可在其注册地城市区域内从事评估业务。因此，评估机构在进行拆迁评估前应看是否符合上述规定的资质要件，并在规定允许的范围内从事拆迁评估活动，违反上述规定的，将有可能导致拆迁评估行为的无效。2、制作的评估报告要合法根据指导意见规定，拆迁评估机构做出的评估报告还必须符合一定条件才能被认定为一份合法的评估报告。否则，很可能因为所出具的评估报告本身的缺陷而导致整个拆迁行为的不合法。其具体包括：一是拆迁评估机构出具的评估报告中的房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，以及被拆迁房屋室内自行装修装饰的补偿金额等。
二是拆迁评估的时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日，即评估中所参照的市场价格应以拆迁许可证上记载的时间为准，其中包括采用置换方式进行补偿对用于置换的房屋的评估。此外，指导意见还规定，如果拆迁规模大、分期分段实施的，应以当期（段）房屋拆迁实施之日为评估时点。三是评估人员在评估过程中还应对被拆迁房屋进行实地查勘，做好实地查勘记录，拍摄反映被拆迁房屋外观和内部状况的影像资料。实地查勘记录应由实地查勘的评估人员、拆迁人、被拆迁人签字认可。实践中由于部分被拆迁人的抵触情绪，无法对被拆迁房屋进行实地查勘、拍摄影像资料，或者被拆迁人拒绝在实地查勘记录上签字，则应当由除拆迁人和评估机构以外的无利害关系的第三人见证，通常可邀请左邻右舍，派出所、街办、居（村）民委员会的工作人员等参加，并在评估报告中做出相应说明。最后，报告上还必须由专职注册房地产评估师签字。一般来说，拆迁评估报告只要在符合上述要件基础上，参照了类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格，结合被拆迁房屋的房地产状况做出的，基本上就是一份合法的拆迁评估报告了。3、评估的程序要合法拆迁评估不同于普通的房地产评估，还必须符合一些特殊的程序要求，如果因程序不合法，也有可能影响拆迁评估行为的效力。
首先，确定评估机构的方法要合理。拆迁评估应当坚持独立、客观、公正、合法的原则，要做这一点首先应当在确定评估机构的方法上做到公开、透明。按照指导意见规定，市、县房地产管理部门应当向社会公示一批资质等级高、综合实力强、社会信誉好的评估机构，供拆迁当事人选择。拆迁评估机构的确定也一般应采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签的方式。由于被拆迁人处于相对弱势地位，如果由拆迁人指定或单方委托评估机构，其得出的评估结果难免受到被拆迁人的质疑，唯一的方法就是以公开、公正的方式选择评估机构。其次，评估的结果应当公示。按照规定，拆迁评估机构应当将分户的初步评估结果向被拆迁人公示7日，并进行现场说明，听取有关意见。公示期满后，评估机构应当向委托人提供委托范围内被拆迁房屋的整体评估报告和分户评估报告，委托人应当向被拆迁人转交分户评估报告。实际操作中拆迁评估机构还应当将评估结果在被拆迁地段公示，接受社会监督。公示的内容应当包含被拆迁人的姓名、被拆迁房屋的门牌号、评估因素、评估依据、评估价格等主要内容。公示期间，拆迁当事人及其他人有权反映评估结果中存在的问题。第三，严格遵守救济程序。对于拆迁当事人对评估结果存在异议时，自收到评估报告之日起5日内，可以向原评估机构书面申请复核评估，也可以另行委托其他评估机构评估。
向原评估机构申请复核的，该评估机构应当在5日内答复。另行委托的，受托评估机构应当在10日内出具评估报告。如果拆迁当事人对复核结果或另行委托的评估结果仍有异议的，还可在5日内向被拆迁房屋所在地的房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。专家委员会在收到申请后10日内对评估技术问题出具书面的鉴定意见。注意专家委员会出具的并不是新的评估报告，而仅仅是一份鉴定书，如果认定评估报告存在技术问题的，仍由评估机构改正错误，重新出具评估报告。第四，遵守有关回避制度。为了确保拆迁评估活动的公正合理，指导意见还建立了有关拆迁评估过程中的回避制度。明确规定了评估机构和评估人员与拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避。对申请拆迁评估技术鉴定的，评估专家委员会组成的鉴定组成员与原评估机构、拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，也应当回避。如未回避的，其做出的鉴定意见或者评估结果无效。
三、目前有关拆迁评估规范中的不足指导意见出台后，在拆迁评估本身立法不完善的情况下，无疑对规范拆迁评估行为具有极其重要的指引作用，但他毕竟仍是一个指导性意见，不是一个完整的立法，不具备法律法规所具有的约束力，一定程度上影响了其效力的发挥。而且，该指导意见的规范本身尚存在很多不足，需要进一步进行完善，主要表现在：一是关于拆迁评估仍缺乏一个统一的可操作性标准。拆迁评估中的随意性太大是影响拆迁评估效力的重要因素，没有一个统一的技术标准，评估报告中个人意识主导成份太重，时常导致不同的评估机构对同一拆迁房屋所得出的评估报告相差甚远，让拆迁当事人心理无法平衡。当然，由于我国国土辽阔，各地经济发展又不平衡，要制订出全国统一的技术规范，难度很大，只能在以后的立法实践过程慢慢摸索。
二是指导意见规定的政府公布市场价格难度大。虽然指导意见规定了市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格，供评估机构参照。规定的出发点是好的，但实际不具备可操作性。政府不可能按这么细的标准公布市场价格，况且有些内地城市经济不发达，很少有房地产的交易发生，也就基本上没有可比的市场交易价格，要求所有政府做到该规定不太现实。三是对拆迁评估异议提出专家鉴定的条件应当有所限定。指导意见对于提出专家鉴定的条件没有任何限制，只要不服，都可以提出。但由于拆迁评估本身没有详细的标准可遵循，原评估与复核及另行委托的评估难免有差距，这时应当规定允许存在一定的差异范围，超出该范围才可申请专家鉴定，如此对于评估机构而言似乎更合理些。
四是关于拆迁评估中对被拆迁房屋性质确认仍无定论。有关被拆迁房屋的性质认定在拆迁评估中十分关键，住宅和商业用途两字之差所导致的评估结果及补偿标准将相去甚远。指导意见对被拆迁房屋的性质认定规定一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准，没有记载的情况下，也可由当事人协商，如果对被拆迁房屋的性质不能协商一致的，应当向城市规划行政主管部门申请确认。现实在存在很多产权证记载用途为住宅，但实际确实在从事经营活动，而且工商、税务手续齐全，有些甚至以此为生活来源，如果一律按登记认定也未免太过偏薄。此外对于需要向城市规划行政主管部门申请确认的，其确认的标准或者依据是什么，也让人不得而知了。可以考虑采取以是否具备营业执照来做为认定标准。五是关于评估机构的责任不明确。指导意见仅规定了一些处罚规定，对于造成拆迁当事人损失的能否追偿并无涉及。在拆迁评估中有必要参照当前有关房地产测绘规定的做法，明确规定由评估机构对其评估行为承担责任，让大家都知道，因评估机构原因造成拆迁当事人的损失，也可向评估机构追偿。以上是笔者结合建设部有关房屋拆迁所出台的规范文件，对拆迁评估相关问题的总结和体会，希望能引起业内更多人士对拆迁评估进行关注和研究，为进一步规范我国房屋拆迁行为尽棉薄之力。
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