强化税收执法监督的思考和建议
导读：
内容提要 本文针对当前税收执法监督方面存在的税收执法监督体制尚未完善，事前监督和事中监督不到位，税收执法监督力度欠缺，部分税收执法人员业务水平低等问题，提出了强化税收执法监督的建议：进一步完善税收法律体系和健全执法监督制度;内、外部监督相结合，确保事前监督和事中监督落实到位;加强廉政建设，严格考核，切实强化监督;加强税收执法人员的法律知识学习，提高税收执法水平;严格执行税收执法责任制，加大执法监督力度。
一、税收执法监督的涵义及其重要性
税收执法监督是指税务机关依据行政职权和法律规定，对本机关、下级机关及其公务员是否合理合法地行使行政职权实施“全过程、全方位”的督察、纠偏的活动。广义的税收执法监督则还应包括行政监督(如党委、政府、人大、政协等)、纳税人监督和社会监督等等。
当前，在我们的税收执法活动中还存在着以权压法、以言代法、以情扰法等“人治”干预执法以及个别税务人员漠视执法程序、滥用职权随意执法等现象。有的税收执法人员在行使税收权力的过程中，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，个人价值判断标准、感情取向替代法律的标准和取向，出现了滥用职权收“人情税”、“关系税”和“态度税”等问题。个别税务干部知识层次、执法水平参差不齐，廉洁自律意识不强，不能完全适应新时期税收工作的要求。而且目前税收执法监督机制尚未真正完全建立和发挥应有作用，造成了税收执法权力得不到完全有效的监控和制约。
因此，不断强化税收执法监督，建立和进一步完善税收执法监督制约机制在当前显得尤为重要，其对规范和约束税收执法权力、保证执法权力的正确、合法和有效运用发挥着重要作用，对建立廉洁、高效、高素质的税收执法队伍提供坚强保障，并对实现依法治税，建立公平、公正、和谐的税收执法环境具有重要作用。
二、当前税收执法监督方面存在的主要问题
1、税收执法监督体制尚未完善，相关制度不够健全
由于税收立法存在法规层次低、法制不完善、法律“盲区”多等问题，导致现有的执法监督制度的考核内容、标准等缺乏法律刚性和可操作性，现有税收执法监督体制亟待改革和完善。如：哪些税务行政执法可以构成执法过错行为，其构成要件是什么，目前还没有统一、完整的法律规定;重大税务案件审理制度方面，关于税务案件性质和数量标准、审理委员会办公室职责定位、审理案卷存放等方面的规定还存在许多不易操作、不符合实践要求的东西，需进一步明确或调整。而各级税务机关监察机构的设置、人员安排、经费等都由同级税务机关掌握，缺乏应有的独立性和权威性，容易带来“自己人监督自己人”的“假监督”问题。
2、事前监督和事中监督不到位，税收执法内、外部监督出现偏差
部分税务机关偏重于对税务执法行为完成后的监督，以追究了税务执法人员多少过错为体现执法监督工作成绩的主要衡量标准，而对于执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规等并不明确，对执法依据是否充分、准确，岗位职责是否明确，工作规程是否详细、具体等问题漠不关心，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。
另外，税务机关有时只采取内部考核评议等内部监督行为，没有正确地开展社会监督和纳税人监督等外部形式，没有纳税人的参与，不能准确地反映出税收执法人员的执法水平、执法效果等情况，考核结果难以做到真实和全面。在税收执法监督的过程中，同样也存在人为干预。如在税收处罚方面，来自政府官员的干预和方方面面的“说情风”应接不暇，由此令执法监督的效果大打折扣。
3、税收执法监督力度欠缺，惩罚机制有待改进
在税收执法监督过程中，上级对下级的层级监督做得较好，但深度和广度不够，同级执法监督力度也还远远不够，特别是在监督主体、监督权力、监督客体、监督内容、监督形式等方面还存在许多问题，如：由谁来实施同级税收执法监督?执法监督机构应具备什么样的资格?其是否具有相应的执法监督权?是否对一切行政权力都实施监督?而执法检查作为执法监督日常化的重要形式，也没有真正做到日常化、随时化，从而不能及时发现和纠正问题。
税务工作的实践证明，执法过错责任追究的落实是整个执法责任制取得成效理想与否的重要保证。但目前大多数的责任追究仅限于警告或扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大，影响了执法责任制的实施效果。
4、部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差，执法队伍素质参差不齐
税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，廉洁自律意识不强，依法监督意识差，特别是在处理有自由裁量权的税收执法事项中，容易出现滥用职权收“人情税”“关系税”“态度税”等问题，从而大大削弱了税收执法的权威。如广西X县国税局XX分局原局长黄X、副局长杨X和企业管理一股副股长廖XX，在日常执法检查中发现不良加油站连连偷逃税款，但他们的廉洁意识和依法监督意识极差，在金钱的诱惑面前集体受贿，中饱私囊，由此受到了法律的严厉制裁。
三、强化税收执法监督的思考和建议
1、进一步完善税收法律体系和健全执法监督制度，为强化税收执法监督提供科学依据
实现税收执法公开、公正和有效的监督，体制建设是根本之道。税务部门应从全国的实际情况出发，不断完善税收法律体系，健全相关制度，尽快制定有关税收执法监督的法律规章制度，内容应包括税收规范性文件会签备案、税务行政执法责任制、税务行政案件审理制度、税务执法检查制度、行政听证制度、行政复议制度、执法监督考核奖惩办法等等，逐步建立健全包括全面执法检查、专项执法检查、专案执法检查和日常执法检查相配合的一整套执法检查制度，并使之作为规范化的税收行政规章，实现税收执法检查工作的经常化、制度化和规范化，从而为强化税收执法监督提供科学依据和严格的执行标准。
监督制约机制对规范和约束税收执法权力，保证权力的正确、合法和有效使用发挥着重要作用。税务部门要从体制、机制和制度入手，通过一系列配套的制度、办法来管理、规范税收执法行为。税收执法监督作为税务机关的内部监督，其是否具备公正性也受到一定质疑，因此税务机关应该逐步完善内部自身监督机制，建立层级监督体制，设立一个相对独立、直接受上级局领导的监督机构，并赋予其对被监督对象的执法行为进行监视、控制、制约、检查和调整的权力，对税收执法行为进行有效监督，从而摆脱“自己监督自己”带来的“假监督”问题。[page]
权力从法律出，这是对权力监督制约的基本要求，但法律规定权力要避免弹性化和模糊化，例如，对税收自由裁量权的规定，在实际执行中容易出现主观臆断，难以体现公正规范的问题，因此我们应在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定，对权力进行分解，从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，并减少有弹性的、模糊的特殊规定。
2、内、外部监督相结合，积极做好事前防范、事中跟踪和事后检查工作
税收行政执法监督按主体划分，可分为内部监督和外部监督。内部监督是指上级税务机关对下级税务机关、税务机关对税务人员的监督;外部监督分为行政监督(如党委、政府、人大、政协等)、纳税人监督和社会监督等等。税收执法监督应在加强自身内部监督的同时，积极发挥外部监督的重要作用。如税务机关要加强办税公开制度，最大限度地向纳税人明示税务机关的行政要件，包括职责范围、执法内容、执法标准、执法程序、行为时限以及违法责任惩戒方法等，保证纳税人的知情权和监督权。在执法公开化的基础上，适时组织纳税人和社会各界对税务执法人员的执法情况进行外部评议。加强政府监督和司法监督，定期对税务机关的税收计划、决策、税法执行、纳税服务以及内部控制系统的运作情况进行客观、独立的审查，并对税务行政行为的合法性进行审查。
加强事前监督，税务机关应严格执行好税收规范性文件的会签制度、地方性法规及规范性文件的备查备案制度和执法程序、执法文书的归口管理制度，并从执法程序的合法性方面等对税收执法行为进行规范;事中监督方面，要把那些权力集中的执法环节进行适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和执法随意性，如：认真执行重大税务案件集体审理制度、对大额减免税的审批实行集体审核制度、做好税务行政处罚的听证工作等;事后监督方面，在具体行政行为做出以后采取改进措施，进行定期和不定期的税收执法检查，严格执行行政复议制度，加强税收会计监督。同时，强化税收执法权监督要在全面推进的基础上突出重点，从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督工作的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督。从目前税收执法权行使中存在的问题看，征收环节主要应对税款的征收、入库、划解和提退方面，管理环节主要应对发票管理、一般纳税人资格认定、出口退税审批、停歇业户管理和企业所得税汇算清缴等方面，稽查环节主要应对选案、检查、审理和执行等四个程序及税务行政处罚等进行重点监控。
3、加强廉政建设，严格考核，切实强化监督
税务机关应该切实加强廉政建设，抓好领导干部、基层队伍和党风廉政三项建设，强化对税收执法权、行政管理权的两权监督，不断提高税收执法人员的法制意识和道德素养，在制度上、机制上、手段上采取切实可行的办法，解决执法的随意性和行政管理上的腐败问题。
各级税务机关还应通过严格考核，切实强化对税收执法行为的监督。如对税务登记、逾期申报、延期申报、税款征收、税款催缴、延期缴纳税款、欠税管理、发票管理、增值税一般纳税人认定管理、税收优惠政策认定、减免税和所得税税前列支审批、政策性退税审批、金税工程、稽查选案、稽查实施、稽查案件审理、税务执行、税务行政处罚听证、税务行政复议、税务行政诉讼等行为进行严格考核，并实行能级管理，按级与奖金挂钩，奖优罚劣。
4、加强税收执法人员的法律知识学习，提高依法监督意识和税收执法水平
税务部门应该大力加强法律知识的培训，对税收执法人员进行《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》和《刑法》等相关法律知识的培训。积极推行岗位素质达标工程，督促税收执法人员重视和强化执法方面的自我教育，提高岗位技能，增强依法办税、严格执法的观念和能力;加快税收征管改革步伐，不断完善税收征管新模式，用规范化、程序化的管理来规范执法人员的行为;认真落实税收服务公示制，扎扎实实搞好文明优质服务。特别是对税务稽查人员，上岗前均需接受严格的培训，系统学习内部工作制度、稽查业务知识等，保证每个稽查人员上岗前明确自己的工作目的和职责。通过培训，使税务执法人员有接受税务执法监督的思想和心理准备，从而切实提高依法监督意识和税收执法水平。
5、严格执行税收执法责任制
税收执法责任制是一种依法确定执法主体资格、明确执法责任、规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的执法监督机制。对于质量复查、纳税人评议、复议等发现的由于税务执法人员自身原因造成的执法不当或违法行为，税务机关应对执法人员进行过错追究，并实行严格的惩罚处理方案，如口头警告、扣发奖金、降级、调离岗位甚至开除等等。
实施执法责任制应该从四个方面入手：一是优化业务流程。将工作分解为一个个流程，每个流程建立标准和规范，逐环节卡质量、逐环节讲提高。二是明确岗位职责。岗位职责就是将税收征管流程内的征收、管理、稽查等执法工作，细化为对各执法岗位的职权责任及具体工作标准的确认，用标准来检验和控制每一个环节的权力运行。三是实施执法过错责任追究。包括执法过错和与执法有直接关系的管理过错，有效地解决了责任不落实、执法不到位的问题。四是开展评议考核。要把税收执法考核体系的每一个环节都纳入计算机管理和控制，实行网上考核为主、实地考察为辅、日常考核与集中考核相结合的考核制度，以保证执法质量考核工作的即时性、全面性和针对性。
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