工业化、城镇化的进程必然会发生农地从农业用途向非农用途的大量转变，农地用途的改变，实质上是一个国家城市化、工业化进程中农地资源的重新配置过程。现阶段我国农地用途向非农建设用途转变除个别例外，主要是依法通过国家征地的方式实现。由于农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率;同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大的利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，征地制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。

　　一、现行的征地制度框架

　　征地制度是国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有农地变为国有土地的制度安排。征地是一种政府行政行为，也是目前我国土地农转非的主要途径，国家为了规范征地制度，制定了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地法》、《征地管理费暂行办法》、《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等有关法律和制度。

　　(一)现行征地制度的制度环境 　　征地制度主要指规范土地基本经济要素转移过程中所涉及的产权法律安排和管制程序的总和。诺斯(1994)认为，制度环境是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度环境是一国的基本制度规定，它决定、影响着制度安排。在制度环境中，宪法和法律结构至关重要。 　　目前，我国涉及农地征用制度的法律主要有《宪法》相关条文、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等。2004年的《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿，这为科学地界定征用、征收行为，实施征地制度改革提供了最权威、最切实的法律基础。

　　2003年实施的《农村土地承包法》，根据农地使用的现状，强调了农地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，不但确认了保护农户的农地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权，但是关于农户农地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括农地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。就是说，农地在农用范围内，其转让权归农户，而农地要转变为非农业建设用地，情况就发生实质性的改变。《土地管理法》明令，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，农地转为非农业用地，首先必须通过国家征收，使之完成从农地集体所有制向国有制的转变。国家对被征农地的补偿也只是按照被征收农地的原有用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。在这种体制下，我国形成了一个混合的农地市场：政府凭借对农地转非农用地的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场，前者为行政配置，后者为市场配置。 　　此外，现行法律允许在某些例外条件下，农地可以不经过国家征地程序转为建设用地。一是农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权。二是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。

　　(二)现行征地制度的制度安排 　　我国征地制度环境决定了征地制度安排。我国征地制度的基本特点在于，农地一旦转为非农用地就由“民土(农民集体所有、家庭承包经营)”变为“国土”。这样一套为解决工业化和城市化占用农地而设计的土地制度，混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)，“国家工业化”(超低价补偿)，人民公社集体所有权(惟有“集体”成为农民合法代表)，以及“香港经验”(土地批租制)，被概括为“征用制+批租制”，它的特征如下：一是决定工业和城市用地供给的国家，既没有农地的所有权，也没有农地的使用权，而农地的所有者没有资格讨价还价。二是政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力(包括规划、审批、征地)决定土地的供给。三是权力租金，而不是土地产权的权利租金刺激了农地转向非农用地。 　　1、征地目的和范围。我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让，但是农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 　　2、征地补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用的土地按照被征用土地的原有用途给予补偿，以耕地前3年的平均年产值为基础，按照不同地类分别乘以不同倍数计算征地补偿费，同时规定，征地补偿费最高不得高于前3年平均年产值的30倍。

　　3、征地补偿费的分配。《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归集体经济组织所有。 　　4、征地安置。安置途径简单，在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主，现阶段征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给集体或农民。 　　5、征地程序。征地的程序由征地和用地单位说了算，农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等的地位。

　　6、征收和征用。所谓征收，是为了公共利益的需要，国家将私人或组织所有的财产征归国有;所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。首先，从法律效果上而言，征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移;征用则仅是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。其次，征收、征用的补偿不同。在征用的情况下，因为所有权没有转移，如果标的物没有损毁，就应当返还原物，而在征收的情况下，不存在返还的问题，即具有单向流动性。由于征收是所有权的转移，给被征收人造成的损失更大，对其补偿也应更高一些。再次，征收和征用的适用条件不同。征用一般在临时性的紧急状态中使用，而征收则是基于公共利益目的而采用。[page]

　　(三)现行征地制度的制度悖论

　　农地进入非农建设用地的法律程序是农地转让权的法律表现。但是现行农地转让制度规定存在着内在矛盾，成为征地制度产生冲突的深层根源，形成了制度悖论，即本着追求经济利益最大化原则所选择的制度，却偏离了资源高效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源。 　　1、非公共利益与征地制度的悖论。由于用于城市的农地必须全部转为国有制，因而征地在这里实际上变成农地转为非农建设用地的唯一合法形式。但是我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了“为了公共利益”而征地这一限制条件，这就产生了一个矛盾：城市的非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地违反宪法，因为转为城市用地的农地如果还是集体所有，就违背了“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违反宪法，因为不合乎“为了公共利益才可征地”的宪法准则。

　　2、行政征用制度与有偿使用制度的矛盾。目前，国家征地采用的是行政权力配置农地资源的法则，使集体土地变为国有土地。而国有土地使用“实行有偿使用制度”，问题关键在于，征地制度明文规定：征地的补偿完全不同于批租土地的价格决定。政府征收农地“按照被征用土地的原用途(农地的农业用途)给予补偿”，政府把征收的农地批租出去可以按照“土地城市建设用途的市场价值”，在这种混合模式下，政府凭借对农地转用的行政垄断权无偿或低价地获取了城市建设用地，然后将国有土地高价批租给城市二级土地市场，这等于保证了政府经营土地的法定红利。这种行政配置和市场配置的混合，自然会激励各行政主体竞相成为经营城市土地的牟利组织，刺激了政府经营土地的牟利冲动。一个公认的估计是，政府在“征用制+批租制”中可以获得土地出让金的60%—80%，一些地块甚至高达90%左右。据陈锡文(2001年)的估计，改革开放以来，土地农转非过程中政府获得了大约20000亿元的收益，这一数额，远高于因实行“剪刀差”所导致的农民6000—8000亿元的损失。

　　工业化、城镇化的进程必然会发生农地从农业用途向非农用途的大量转变，农地用途的改变，实质上是一个国家城市化、工业化进程中农地资源的重新配置过程。现阶段我国农地用途向非农建设用途转变除个别例外，主要是依法通过国家征地的方式实现。由于农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率;同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大的利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，征地制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。

　　一、现行的征地制度框架

　　征地制度是国家为了社会公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有农地变为国有土地的制度安排。征地是一种政府行政行为，也是目前我国土地农转非的主要途径，国家为了规范征地制度，制定了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地法》、《征地管理费暂行办法》、《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等有关法律和制度。 　　(一)现行征地制度的制度环境

　　征地制度主要指规范土地基本经济要素转移过程中所涉及的产权法律安排和管制程序的总和。诺斯(1994)认为，制度环境是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度环境是一国的基本制度规定，它决定、影响着制度安排。在制度环境中，宪法和法律结构至关重要。 　　目前，我国涉及农地征用制度的法律主要有《宪法》相关条文、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等。2004年的《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿，这为科学地界定征用、征收行为，实施征地制度改革提供了最权威、最切实的法律基础。

　　2003年实施的《农村土地承包法》，根据农地使用的现状，强调了农地使用权的家庭承包性、稳定性、排他性和自主性，不但确认了保护农户的农地使用权和收益权，而且明确界定了农户土地转让权，但是关于农户农地承包权和转让权的界定，以“土地的农业用途”为限，不包括农地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。就是说，农地在农用范围内，其转让权归农户，而农地要转变为非农业建设用地，情况就发生实质性的改变。《土地管理法》明令，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，农地转为非农业用地，首先必须通过国家征收，使之完成从农地集体所有制向国有制的转变。国家对被征农地的补偿也只是按照被征收农地的原有用途给予包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。在这种体制下，我国形成了一个混合的农地市场：政府凭借对农地转非农用地的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场，前者为行政配置，后者为市场配置。

　　此外，现行法律允许在某些例外条件下，农地可以不经过国家征地程序转为建设用地。一是农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权。二是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地。

　　(二)现行征地制度的制度安排 　　我国征地制度环境决定了征地制度安排。我国征地制度的基本特点在于，农地一旦转为非农用地就由“民土(农民集体所有、家庭承包经营)”变为“国土”。这样一套为解决工业化和城市化占用农地而设计的土地制度，混合了“土地不得买卖和涨价归公”(强制征地)，“国家工业化”(超低价补偿)，人民公社集体所有权(惟有“集体”成为农民合法代表)，以及“香港经验”(土地批租制)，被概括为“征用制+批租制”，它的特征如下：一是决定工业和城市用地供给的国家，既没有农地的所有权，也没有农地的使用权，而农地的所有者没有资格讨价还价。二是政府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力(包括规划、审批、征地)决定土地的供给。三是权力租金，而不是土地产权的权利租金刺激了农地转向非农用地。[page]

　　1、征地目的和范围。我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让，但是农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

　　2、征地补偿。现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用的土地按照被征用土地的原有用途给予补偿，以耕地前3年的平均年产值为基础，按照不同地类分别乘以不同倍数计算征地补偿费，同时规定，征地补偿费最高不得高于前3年平均年产值的30倍。 　　3、征地补偿费的分配。《土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归集体经济组织所有。 　　4、征地安置。安置途径简单，在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主，现阶段征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给集体或农民。 　　5、征地程序。征地的程序由征地和用地单位说了算，农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等的地位。

　　6、征收和征用。所谓征收，是为了公共利益的需要，国家将私人或组织所有的财产征归国有;所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。首先，从法律效果上而言，征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移;征用则仅是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。其次，征收、征用的补偿不同。在征用的情况下，因为所有权没有转移，如果标的物没有损毁，就应当返还原物，而在征收的情况下，不存在返还的问题，即具有单向流动性。由于征收是所有权的转移，给被征收人造成的损失更大，对其补偿也应更高一些。再次，征收和征用的适用条件不同。征用一般在临时性的紧急状态中使用，而征收则是基于公共利益目的而采用。 　　(三)现行征地制度的制度悖论

　　农地进入非农建设用地的法律程序是农地转让权的法律表现。但是现行农地转让制度规定存在着内在矛盾，成为征地制度产生冲突的深层根源，形成了制度悖论，即本着追求经济利益最大化原则所选择的制度，却偏离了资源高效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源。 　　1、非公共利益与征地制度的悖论。由于用于城市的农地必须全部转为国有制，因而征地在这里实际上变成农地转为非农建设用地的唯一合法形式。但是我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了“为了公共利益”而征地这一限制条件，这就产生了一个矛盾：城市的非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地违反宪法，因为转为城市用地的农地如果还是集体所有，就违背了“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违反宪法，因为不合乎“为了公共利益才可征地”的宪法准则。

　　2、行政征用制度与有偿使用制度的矛盾。目前，国家征地采用的是行政权力配置农地资源的法则，使集体土地变为国有土地。而国有土地使用“实行有偿使用制度”，问题关键在于，征地制度明文规定：征地的补偿完全不同于批租土地的价格决定。政府征收农地“按照被征用土地的原用途(农地的农业用途)给予补偿”，政府把征收的农地批租出去可以按照“土地城市建设用途的市场价值”，在这种混合模式下，政府凭借对农地转用的行政垄断权无偿或低价地获取了城市建设用地，然后将国有土地高价批租给城市二级土地市场，这等于保证了政府经营土地的法定红利。这种行政配置和市场配置的混合，自然会激励各行政主体竞相成为经营城市土地的牟利组织，刺激了政府经营土地的牟利冲动。一个公认的估计是，政府在“征用制+批租制”中可以获得土地出让金的60%—80%，一些地块甚至高达90%左右。据陈锡文(2001年)的估计，改革开放以来，土地农转非过程中政府获得了大约20000亿元的收益，这一数额，远高于因实行“剪刀差”所导致的农民6000—8000亿元的损失。

　　3、征地制度自身的悖论。国家直接控制了农地转为非农地的转让权，实行转让权管制的目的是保护耕地，实现粮食安全;降低工业化、城市化成本;增加农民收入。但实际上，开发区占而不用，因为征地代价低、需求高;过低的地价不能准确反映资源相对稀缺性，资源并未被有效利用，反而造成了浪费;农民农地被征收而得到的补偿低廉，根本谈不上分享土地增值租金，收入不仅未增加，反而下降。

　　4、例外原则与常规制度的潜在矛盾。法律允许某些场合农地可以通过非征地程序进入非农利用领域，但终究会与“城市土地必属国有”原则相矛盾。在城市化不断扩大的经济现实中，当初农民自办企业或与人联办企业的农村，日后可能成为城市或城市的一部分。一旦发生这种情况，现存法律中“例外”合法存在的转让权，又将引起很大的混乱。 　　 　　二、现行征地制度存在的问题

　　现行的征地制度模式产生于计划经济时期，在特定的历史条件下，这种征地制度对于保证国家获得必需的非农产业建设用地、降低建设成本以及建立城市土地国有制，起到了积极作用。但当计划经济体制转变为市场经济体制，并且保护农地和促进农业、农村现代化成为当前最主要的任务之一时，这种建设用地征地制度已经暴露出严重的不适应性。随着我国市场经济体制的不断完善和社会经济的持续发展，土地供需之间矛盾日渐尖锐，表现在土地征用上，征地规模越来越大，征地范围越来越宽，补偿标准偏低，农民安置方式单一，生活没有保证，农地转用后产生的土地增值收益与征地农民利益之间的矛盾越来越突出，因征地引发的社会问题居高不下。 　　(一)征地范围过宽

　　一方面，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用，但由于对公共利益均未作出明确的界定，也未对权力的行使作出具体的限制，因而对公共利益的解释便成为职能部门和行政领导自主裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。于是，在实行土地有偿使用制度后，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，致使征地权滥用，超越了公共利益的范围，许多地方出现了城市建设用地的无序扩张和资源浪费。[page]

　　(二)补偿标准过低

　　现行《中华人民共和国土地管理法》规定：征用的土地按照被征用土地的原用途给予补偿，在具体执行过程中，以农业经营收入为参照制定补偿标准。2004年修订的《宪法》增加了征收和征用个人财产要给予补偿的内容，这是一个重大的进步，但没有明确补偿原则。

　　土地是农民的生存之本，征地补偿费是农民未来生活的基本保证，直接关系到被征地农民的生存状态。在具体实施中，存在着补偿标准过低、补偿不到位、费用分配使用不合理等问题，农民的合法权益得不到有效保护。许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”状态，被征地农民的利益受到了损害。有些地方虽然执行了30倍的最高补偿标准，但仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低。在失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民占到60%。同时，由于我国农村社会保障体制尚未建立，土地对于农民而言，既是最基本的生产资料，也是最重要的生活保障，农民失去土地，为数不多的补偿难以保证农民原有生活水平的维持和改善。 　　(三)缺少“还价权”

　　征地制度没有规定农民在补偿问题上的“还价权”。如果农民可以在法律规定补偿原则下参与补偿数额的决定，那么逻辑的结论是，征地补偿总额应该等于一笔与被征农地等值的资产，其年度性收益能够满足被征地农民“保持原有生活水平”。用现代经济学的术语，就是“无论征地发生与否农民的利益不变”。如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包农户，那么农民出让农地得到的“补偿”，一定会等于被征农地转为非农建设用地后由市场供求决定的非农用地的市场价值。

　　问题的实质意义在于，在现行法律严格禁止农民把承包的农地转为非农建设用地的同时，并没有把农户不能行使的转让权(决定得到多少补偿才转让农地使用的权利)清楚地授予任何一个组织和个人。虽然现存法律确立了政府的独家征地权，但并没有清楚地规定政府在行使征地权时，究竟怎样支付代价(补偿)。在现存法律规定的范围内，至少以下三种征地补偿都不违法：等于法定最低补偿;在高于法定最低补偿但低于法定最高补偿之间的任何一笔补偿;等于法定最高补偿。然而，无论是高标准还是低标准，均不是土地所有者的预期，也远离市场价格机制。

　　(四)征地的机会成本高昂 　　现行征地制度并不是一个“成本低廉”的制度。被征地农民没有法律许可的还价权，就只好通过上访、上诉甚至采取超越现行体制许可的其他集体行动，以此来影响补偿额的最后决定。本来，在市场上是否流转农地是一个自由的选择，卖家凭借拥有的转让权，集中考虑“合算不合算”并支付相应的市场交易费用就可以了。但是在征地制度下，不能诉诸转让权的被征主体只得诉诸“生存权”、“公平”、“正义”和“稳定”，并通过增加对方(政府)的征地执行成本来提高自己的收益。这反映了征地要支付一种非生产性的、同时也是非市场交易性的高成本。大量实际案例表明，正因为忽略了这类非常规性的、非货币化的隐形成本，现行代价昂贵的征地制度才看起来很“便宜”。 　　较低的征地费用会产生两个问题：第一，因收益较少，农民必然不情愿供应土地，而用地方为了得到土地要么和农民进行较长时间的谈判(尽管农民没有还价权，但毕竟是被征土地的使用者)，要么采取强行措施而引发矛盾与冲突。第二，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间，较低的出让金不仅有利于外部资金的进入，而且也降低了存量土地(建设用地)的价格，这样极不利于建设用地集约使用，尤其当征地费用接近建设用地的改造费用时，用地单位宁可征用新的土地也不愿意改造原有的建设用地。这样，土地的利用就严重地偏离了效率。

　　(五)地方政府和官员与征地农民的利益冲突

　　地方政府和官员同征地农民的利益冲突，一方面体现在政府从用地方拿到的土地出让金与政府实际给付农民征地补偿款之间的差额，这是政府征地权的净租金。地方政府和官员存在着征地租金最大化的倾向，当然希望给付农民征地补偿款越低越好，而被征地农民要分享土地的升值，在利益上不得不与实施征地的政府对垒。另一方面，由于地方之间争取投资项目的竞争压力，必然会限制各地政府索要土地出让金的上限，因而要压低给付农民的征地补偿款，这在事实上具有打压征地成本以吸引投资的倾向。温铁军(1996)的研究表明，在土地征用出让的过程中，如果以成本价为100，农民只得5%—10%，农村集体经济组织得25%—30%，60%—70%为政府及各部门所得。而从成本价到出让价之间形成的巨额增值收益，更是大部分为中间商或地方政府所获取。

　　(六)征地制度与预设的保护耕地资源的目标相悖 　　由于产权界定缺损和市场机制缺位，现有征地制度与征地制度自身预设的保护耕地资源目标并不一致。在规范的市场交易和竞争环境下，“拿地”的开发商不但要受土地出让方利益的限制，也要受其他开发商的竞价压力，如此构成农地非农化转移的竞争约束。但在现行征地制度下，政府强制“拿地”给付的补偿可以大大低于农地转用的机会成本。政府“拿地”的代价越低，可以占而不用的土地面积就越大，结果导致“低成本土地”刺激了土地的大量浪费，而且刺激了巨量资本的错误配置，出现了乱占土地、征而不用的现象。2003年6月国务院下令进行的全国土地整顿的初步调查结果表明，全国各类开发区6000多个，总圈地3万多平方公里，超过了全部现有城市和建制镇的建设用地面积总和。可见，这不是一般意义上的逐利动机导致的土地资源浪费，而是限制农民产权和排除市场交易的征地制度与保护耕地资源目标的南辕北辙。

　　三、征地制度创新的具体路径

　　征地制度改革必将成为我国近期重大的制度变迁之一，这不仅仅是为了增加农民收入或者保护农民权益，甚至也不仅仅是为了保护耕地或者粮食安全，关键在于，征地已经成为目前我国各种矛盾的聚焦点。清晰而有保障的农地转让权是运用价格机制配置土地资源的基础，这是确定我国征地制度改革思路和对策的基本依据，本文依此提出制度组合和程序实施建议：严格区分公益性用地和经营性用地，明确地界定政府土地征用权和征用范围;完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法;妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。[page]

　　(一)严格界定政府征地的适用范围

　　明确什么项目可以征地，什么项目不可以征地，是征地制度改革的核心。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“严格界定公益性和经营性建设用地”。只有“公益性”需要才应该采用征地制度，经营性项目用地不宜启动国家征地权。通过严格区分公益性、经营性建设用地，着力解决征地范围过宽、规模过大的问题。

　　征地权是国家的强制性行政权力，应当严格用于国家重点公共设施和公共利益的用地需要，政府要明确界定公益事业的范围，可以通过列举法，以立法的方式明确列出，对“公益性”严格限定：(1)国防用地;(2)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(3)能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;(5)国家重点公地，如学校、医院、敬老院等;(6)水利、环境保护用地，如水库、防护林等;(7)其他公认或法院裁定的公共利益用地。也可以把列出的公共目的名单和一般原则结合使用。如果征地目的属于这一名单或符合一般原则，国家便可以征地。通过明确界定公益事业用地，减少政府的自由裁量权，降低行政权侵害财产权的可能性，同时规定违反制度要承担的责任和惩处。 　　经营性项目用地不必启动国家征地权，在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，通过公开的市场交易取得使用权，主要包括以下几种类型：(1)收费的高速公路、国道、公路，市场化的医院、学校、养老院等项目;(2)生产型企业用地，包括进行农业生产和工业生产两大类，工业化养殖也在此类;(3)经营服务型企业用地，主要包括商业流通领域企业和服务性企业用地;(4)房地产开发企业用地，包括以土地开发和房产开发为主要目的的企业用地。

　　(二)征地按市场价格补偿

　　农地是生产要素，其价格决定取决于市场供求关系，被征农地按农地原用途补偿，不符合市场经济的基本原则，也不符合党的十六大关于各种生产要素按贡献参与分配的原则，客观上损害了农民权益，造成大批被征地农民生活水平下降，甚至生计无着。考虑到“公益性”定义的困难，建议按照国际经验，逐步实施“征地按市价补偿”的原则，以此作为未来政策或立法根据。政府作为农地的买方，以市场的原则同农地所有者交易，征地的强制性应当作为最后的手段，只有在市场交易无法进行的情况下才加以动用，从而降低交易费用，减少征地执行成本。征地按市价补偿的原因在于：一是具有公益性的项目，公众都能从中享受好处，而惟独放弃农地的所有者为此受到损失，这本身不公平;二是征地按市价补偿增强了财产所有者的安全感，使他们放心地进行投资和生产;三是减少了来自农地所有者对于兴建公共设施的阻力;四是按市价补偿原则可以适应各地的情况，又容易操作;五是限制政府随意使用征地权，受到财力约束使决策者必须审慎考虑，而不至于滥用权力;六是可防止公益用地与非公益用地的配置误导，减少被征土地与进入市场交易土地的差价，有助于从源头上根治“权力寻租”。

　　经营性用地要完全遵循市场交易规则，由用地方直接同农地所有者或使用者进行市场谈判、对等协商，不具有强制性。如果农地的所有者或使用者不愿意放弃农地，或不接受买方的出价，买方必须寻找其他愿意出售土地的所有者或提高价格，国家或地方政府不能进行干预，应确保各种形式的农地转非农用地符合土地利用规划，防止农地大量流失。

　　农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当使农民富裕而不是使农民生活水平下降，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大差距，所以要调整征地补偿，保障被征地农民现在以及未来的发展，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本，压低征地价格。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。应进一步提高公益性征地的补偿费，并向市场价格靠近。在一些有可能确定土地市场价格的地区，建议尽快建立相应机制。 　　政府可以通过设置土地增值税的方式，将因政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的外部性土地增值归还给社会，以体现土地外部性增值“涨价归公”的思想。

　　(三)改革征地程序

　　法制体系比较健全的国家大多有一套征地程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。这些有效的程序规范主要有知情权、参与权和上诉权。

　　健全和规范征地程序。为保证土地征用工作顺利开展，增加透明度，防止土地征用的腐败行为，应严格规范土地征用程序。为此，要建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序，这是我国征地制度创新的重要环节，也是征地制度改革的目标之一。要在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的的审查制度，强化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用过程的社会监督机制，通过建立公众(农民)参与、公开查询、举行听证及举报等制度，加强全社会对征地过程的监督，规范征地行为。

　　设立“公共利益需要”的认定程序，严格对行使征地权的监督。只有确实符合公共利益需要、进入征收目录的项目才能批准征收。要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，建立公平的争议仲裁制度，充分保障被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利。土地征收的目的和补偿标准、安置办法应向社会公告，并举行听证，听取被征地农民集体和农户以及其他受影响单位和个人的意见。不予公告、不举行听证的，农民有权拒绝征地。征收方案要同每一个被征地农户直接见面，充分协商，签订补偿安置协议。对征地目的和补偿安置有争议的，可以向项目所在地县级以上地方人民政府申请复议，可以向当地人民法院提起诉讼。

　　(四)妥善安置被征地农民

　　农民的土地有三重功能：一是所有权功能，二是就业和发展功能，三是保障功能。土地被征用后，以上三种功能都应发生转移：所有权从农村集体手中转到了国家手中，农民也因此丧失了土地的使用权;农民的就业与发展从农业转到了非农产业，需要再创业，再就业;社会保障功能则应由农村传统的土地保障转向现代社会保障。而实际上，许多农民在土地被征用后成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无农民，不仅享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、子女教育、最低生活保障为一体的土地后，非但不能与城里人一样获得就业机会和社会保障，还要为转变就业方式、生活方式而付出大量成本。因此，应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。一是农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的农地等，使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。二是重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。三是入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或用批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。 四是异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。 　　(作者为东北农业大学人文学院社科系副教授、博士研究生)[page]

　　我国征地制度的制度悖论与创新路径 吴　玲