征收土地承包经营权如何补偿？
导读：
□ 吴海彬
《农村土地承包法》第十六条和《物权法》第四十二条、第一百三十二条都明确规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得补偿。但是，《农村土地管理法》和《物权法》只作了原则性规定，缺乏可操作性，而作为征地补偿主要法律依据的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对承包经营权的征收补偿并未作出明确规定，导致承包地被征收后，土地承包经营权人很难获得征地补偿，也给解决土地承包经营权补偿纠纷带来了一定的困难。
笔者以为，《土地管理法》和《农村土地承包法》、《物权法》是同位阶立法，按照新法优于旧法的效力适用原则，征地中土地承包经营权人有权获得补偿。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》作为征地补偿的主要依据，应当明确土地承包经营权人的补偿权利，并进一步细化补偿的方式、标准、程序和救济途径等征地补偿内容，切实维护被征地群众的合法权益。
土地承包经营权的补偿方式
有观点认为，土地承包经营权具有独立补偿地位，法律应当在现行补偿形式的基础上增设“土地承包经营权补偿费”这一新的补偿种类。笔者以为，土地承包经营权的确具有独立补偿地位，但是，承包经营权的性质决定了权利主体应当通过土地补偿费来受偿。
实行农村集体土地承包以后，所有权的占有、使用、收益等大部分权能已经转让给了土地承包经营权人，农村集体经济组织只保留了所有权的处分权能。这种变化一方面使土地承包经营权具有独立于土地所有权的财产收益，成为派生的、独立的财产权；另一方面也使得承包经营权人成为独立于集体土地所有权人的权利主体，独立地享有财产权益和承担法律义务。征收集体土地，不仅要征收农村集体经济组织的土地所有权，也要征收承包方的土地承包经营权。因此，土地承包经营权人与集体经济组织在征地补偿中是处于同等地位的权利主体，应具有独立的补偿地位，征地机关要对土地承包经营权单独进行征地补偿。
按照定限物权优先于所有权的原理，土地承包经营权人优先于农村集体经济组织受偿，即土地补偿费必须先对承包经营权人进行补偿， 剩余的费用才归农村集体经济组织受偿，农村集体经济组织对承包方的土地承包经营权补偿费不能干涉。如果土地承包经营权人是农村集体经济组织成员，承包方在享有承包经营权补偿费后，可继续作为所有权主体的成员，参与农村集体经济组织的土地补偿费内部分配。
从现行法律规定和承包经营权实践来看，这种补偿方式是比较可行的。《物权法》规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权从土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用中获得相应补偿，对于这里的土地补偿费，全国人大法工委在《物权法释义》中认为，“土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人（承包人）的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有”。虽然《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但由于《土地管理法实施条例》比《物权法》的法律位阶要低，土地补偿费的理解应以《物权法》为准。事实上，土地设定承包经营权后，所有权价值已通过承包经营合同实现，即使遇到征地，集体所有权的权益在剩余承包期内并没有减少，集体经济组织所有成员在本轮土地承包期内的权益也不会因承包地被征收而受任何影响。
因此，土地补偿费既是对集体经济组织的征地补偿，也是对承包经营权人的补偿，《土地管理法》或者《土地管理法实施条例》应当明确土地承包经营权人从土地补偿费中获得补偿的权利，并且，承包经营权人享有优先受偿权。
土地承包经营权的补偿标准
由于土地承包经营权的价值是土地所有权价值的一部分，土地承包经营权的征地补偿标准应当与土地所有权遵循同样的原则，以实现对所有权人和用益物权人的公平保护。目前，我国集体土地所有权补偿采用区片综合价或者年产值标准，今后则由省级政府根据当地土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素确定。因此，土地承包经营权的征地补偿标准宜由地方政府在综合评估投入成本、运营成本、预期收益等多项要素的基础上，核定土地承包经营权在土地所有权中所占的比重，土地承包经营权人和所有人按核定比例分别受偿，承包人如已获得地上附着物和青苗补偿费，该利益应在核定比例内扣除。[page]
按照权重比例方式确立土地承包经营权征地补偿标准，具有便捷、高效等优势，有助于公平保护土地所有权人和承包经营权人的财产权益，也利于维护农村社会的稳定。
土地承包经营权的补偿程序
对土地承包经营权进行独立征收补偿，需要有相应的程序规定来保证土地承包经营权人的补偿权利。实施征地时，征地机关应确立土地承包经营权人的受偿主体地位，就征地补偿标准充分听取土地承包经营权人的意见，并告知征地方案及补偿安置方案的具体内容。征地机关与土地承包经营权人达成补偿协议的，解除土地承包合同。土地承包经营权已登记的，登记机关注销登记；未经登记的，发包人与承包人签订解除承包合同协议。征收机关应当在拟被征收的承包地所在的村（组）、乡（镇）公告土地承包经营权征收补偿方案，土地承包经营权人在公告规定时间内，持土地承包经营权证或土地承包经营权合同办理土地承包经营权补偿登记手续。
在土地承包经营权补偿费的支付上，宜采取征地机关直接支付给土地承包经营权人的方式，而不是由农村集体经济组织进行分配或者让农村集体经济组织转交。因为土地承包经营权的征地补偿是国家与承包经营人之间直接的法律关系，农村集体经济组织不是这一法律关系的当事人，无权决定土地补偿费的分配比例，而直接支付补偿费的方式也可以避免出现截留、挪用等侵害土地承包经营权人合法权益的现象。
土地承包经营权的补偿救济
土地承包经营权补偿是征收用益物权的独立补偿，与农村集体经济组织内部分配征收补偿费有质的差别，决定了土地承包经营权补偿纠纷和土地补偿费分配纠纷的性质不同。两种纠纷的主体也不同，前者为征地机关和承包经营权人，后者为农村集体经济组织和该组织成员。因此，补偿标准纠纷和补偿分配纠纷的法律适用依据是不同的。
实践中，随着各地征地补偿标准争议协调裁决机制的建立，土地承包经营权人开始积极通过协调裁决来维护自身权益。但由于《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对承包经营权征地补偿缺乏具体、可操作的规定，导致协调裁决机关在决定补偿范围、补偿标准等内容时缺乏法律依据，不利于协调裁决工作的开展，建议相关立法制定承包经营权补偿规定，提高承包经营权人通过征地补偿安置争议协调裁决机制的维权效率。
（作者单位：浙江省国土资源厅裁决办）
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引用法条
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