国民待遇又称平等待遇，具体指一个国家给予在其国境内的外国公司、企业和商船民事权利方面与其国内公民、企业、商船一样享有同等的待遇，即专指外国自然人、法人、商船等在民事方面、非政治方面的待遇。作为对外国投资的待遇，国民待遇是指主权国家在条约或互惠的基础上，一国给予外国国民或法人在投资财产、投资活动以及有关司法行政救济方面等同于或不低于本国国民或法人的待遇。

　　国际投资领域与国际贸易领域的国民待遇制度的区别比较(见表1)：

　　正是由于上述差异的存在，使得发展中国家不得不对在投资领域实行国民待遇采取更为谨慎的态度;另一方面，投资带来的社会财富的增加以及对东道国相关产业发展的刺激，又使得发展中国家有着对外国投资实行国民待遇的利益驱动。

　　在改革开放初期，为了吸引外资，我国制定了许多对外商投资的优惠政策。但是，经过十几年的改革开放，我国已经吸引了大量的外资，对外资政策进行适当的调整已是形势所趋。

　　经过二十多年来的不断完善，我国利用外商直接投资的政策法律、法规、地方性法规相互联系，目前已初步形成了比较齐全的政策体系。从重视利用外资的数量变为重视利用外资的质量，外资的平均规模有所扩大，从事高新技术、基础设施等行业的外资得到较大幅度的提高。

　　一、我国实施外商投资企业国民待遇的现状及其政策效果

　　当今世界，国民待遇是客观存在的，而全方位、绝对的国民待遇是不存在的，国民待遇只能是相对的、动态的，随着时间的变化而需要不断调整的，“限制”是国民待遇所固有的含义。

　　1.我国外资政策中与国民待遇原则相符的政策

　　——立法方面

　　在货物贸易和服务贸易方面，《中华人民共和国对外贸易法》明确规定：中国在货物贸易和服务贸易等方面，根据所缔结或者参加的国际条约、协定，或根据互惠、对等原则，给予对方国民待遇。

　　表1：国民待遇制度的区别比较

　　内容

　　国际投资领域

　　国际贸易领域

　　给予对象不同

　　具体规范内容不同

　　经济活动的性质不同

　　对社会环境的作用效果不同

　　具体目的不同

　　外国投资者

　　对进口商品的国内税收和在商品的销售、购买、运输等方面的国内管理的待遇问题

　　商品流通方式;有创造新的社会财富

　　持续性的活动;时间长，程度深促进资本流动的自由化，增强市场的竞争程度

　　商品

　　外资企业在国内的设立、经营运作、利润和资产的处分等方面的待遇问题

　　资本投入运营，资本实现了增值，社会财富总量的增加

　　短暂的一次性交易;效果轻微促进贸易的自由化.维护公平的市场竞争

　　在知识产权保护方面，我国参加的《伯尔尼公约》、《世界版权公约》等公约都规定了国民待遇原则，涉及了知识产权的各个主要领域。

　　在司法、行政诉讼救济方面，我国的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》均规定外国人、无国籍人、外国企业和组织在中国进行诉讼、寻求司法救济时享有与中国公民、法人或其他组织同等的权利和义务。

　　——操作方面

　　中国政府正逐步采取积极稳妥的措施调整对外资的国民待遇，并已取得了明显效果。

　　服务业方面：中国在努力发展服务贸易的同时，在开放国内服务业市场方面也做出了一系列具有实际意义的承诺。中国向世贸组织提交了正式的服务贸易市场减让表和中国服务业实施国民待遇的承诺表;在涉及银行、保险、房地产、电信、民航等几十个服务部门允许外资不同程度地进入，在一两年之内对其中一些重要的服务部门做出了更深层次的开放。

　　农业方面：在《中美农业双边协定》中，中国同意对美国的柑桔、小麦、肉类开放国内市场，并同意大幅度削减关税，允许私营企业合法进口谷物、棉花和豆油。

　　工业方面：中国提出开放工业品市场的幅度也颇为可观，在信息技术领域，关税将在若干年内削减为零;承诺分三年给予外国公司贸易与配送权，从而使外国公司可自行进出口，并批发、推广、零售和运输其产品。

　　税收和税制改革措施方面：改革流转税，对内外企业征收统一的流转税，对内外企业人员工资收入征收统一的个人所得税;将外商投资企业纳入统一的结售汇体系，实行汇率并轨，实行以市场供求为基础的单一的有管理的浮动汇率制度。

　　2.对外资实行的各种超国民待遇

　　我国制定的各类外商投资法律法规，向外国直接投资提供了较国内企业更加优惠的超国民待遇，下表为外资企业与内资企业超国民待遇的对比(见表2)。

　　3.利用外商直接投资的政策效果

　　在过去二十多年中，中国吸收的外资占全球跨国直接投资总额的10%，占新兴国家和地区吸收外资总额的30%。外国直接投资在中国改革开放20年经济发展中起到举足轻重的作用。外商直接投资改善了我国国际收支状况，增加了我国的外汇储备，促进了我国资产的改善和技术进步，提升了我国的产业结构。表2：外资企业与内资企业超国民待遇的对比

　　与此同时，这些对外资的超国民待遇对我国经济的发展也产生了一些负面的影响，主要表现在：

　　——由于在税收方面实行了一些超国民待遇，如给予外商投资企业“免二减三”的优惠，结果导致一些外国投资者钻减免税的空子，搞假投资，而外商根本就不出资或所投资金迟迟不到位，或企业设立后不久就将资金抽回。更为严重的是，超国民待遇使许多内资企业为享受外资优惠而设法搞假外资，使外资税收优惠政策明显走样，导致国家税源的损失，产生了极坏的负面影响。

　　表2：外资企业与内资企业超国民待遇的对比

　　外资企业

　　内资企业

　　税收

　　经营管理

　　外汇

　　企业设立程序

　　信贷

　　免税进口生产资料;免征所得税;享受再投资退税;预提所得税减免

　　充公享有生产经营自主权;更拥有出口经营权;不承担任何社会义务

　　全额持有所创外汇;自由选择买卖外汇;直接向外资银行借贷外汇

　　认缴资本制;先设立，后出资;出资可分期缴清[page]

　　审批手续简单

　　进口生产资料要征进口税;要缴纳地方所得税;不能享受再投资退税;预提所得税减免

　　尚未充分享有生产经营自主权;大部分不拥有出口经营权;要承担众多社会义务

　　不能全额持有所创外汇;无法自由选择买卖外汇;限制向外资银行借贷外汇

　　实缴资本制;先出资，后设立;出资一次缴清

　　审批手续复杂

　　——税收优惠手段单一，引资效果不理想。

　　——超国民待遇造成了内资企业与外资企业的不公平竞争，间接地损害了内资企业的利益，加重了内资企业的负担。

　　——放松对产品出口的最低限额，形成局部垄断。

　　——造成国内立法的冲突。

　　——有悖于国际惯例的规定。资本在国际间的流动，为的是追求较高的利润率，实现其自身最大幅度的增值，而这一过程应当通过市场竞争的机制来实现。但发展中国家多采取优惠措施吸引外资，在某种程度上扭曲了国际资本的流向。

　　——谋求控股地位，致使中方利益受损。

　　——容易引发外商投资企业与内资企业的违法行为，导致国家财政收入的损失。

　　——导致了地方和部门之间优惠政策的竞争。为了获得外资，各地纷纷攀比制定各种优惠政策，出现了大量的、名目繁多的税收减免、贷款优惠、土地批租、降低环保要求等措施，导致税源大量流失和国有资源的严重破坏。

　　总之，政策扭曲的长期后果必然是损害经济运行的效率。实践证明，优惠措施对吸引外资的影响力已经下降，已不再是影响外资流向的决定性因素。而且“优惠政策”本身就有悖于世界贸易组织(WTO)所提倡的世界贸易与投资自由化原则。由于“优惠政策”对投资决策的扭曲及其对东道国造成的损失，已使接受外商直接投资的东道国开始对各种名目的优惠政策进行反思。

　　二、我国外资政策中的低国民待遇及其政策效果

　　1.现行的低国民待遇

　　除了对外资实行的一系列超国民待遇的优惠政策外，在我国外资政策中也存在着对外资的一些歧视性政策，即低国民待遇。主要有：

　　——对外商投资的部门和领域进行限制。我国禁止外商投资的产业主要有：广播影视业、新闻业、武器生产业、贸易金融业等具体行业。

　　——在服务收费等方面，对外资企业存在一定的低国民待遇。如在生产经营环节上，外商投资企业在国内采购原材料、获得土地使用权、获得水电气供应以及运输、交通、邮电、生活费用等方面的价格高于内资企业。

　　——以产顶进或进口替代的要求(进口限制及国内销售要求)。我国有关法律规定的“以产顶进”或“替代进口”的投资措施，构成了产品进口限制，不符合国民待遇义务的原则，也可能构成国内销售方面的限制。

　　——投资比例限制。尽管我国的相关法律只规定了外商投资企业在企业中所占比例的下限，但目前已经有越来越多的产业政策明确规定了外商投资比例的最高限，如汽车、航空、邮电等行业都把外商投资比例规定于49%以下。

　　——出口实绩要求。我国外商投资企业法中以优惠待遇或限制措施规定的出口实绩要求较多。

　　一一出口产品及数量限制措施。外资企业在中国市场销售其产品，应当依照经批准的销售比例进行。这些构成了出口产品及数量限制的TRIMs，违反了国民待遇原则。

　　2.低国民待遇的政策效果

　　低国民待遇不仅影响了投资、贸易、服务发展的规模，还增加了交易和汇率风险，此外还扭曲和限制了贸易与投资的发展方向，并影响了跨国公司全球经营目标的实现，从而损害了外国投资者的长远利益，更影响了我国对外资的吸收和利用。

　　不论是低国民待遇还是超国民待遇，都是非国民待遇，都是不平等的待遇，都应该逐步取消。从现实看，外国投资者更关注低国民待遇，希望加以取消;而东道国则希望能够取消给予外国投资者的优惠，使内资企业获得与外资企业平等的竞争条件。对于我国而言，在一定时期和一定条件下，对外商投资实行低国民待遇有利于保护民族经济，使之不至于受到外来投资的强烈冲击，从而有利于本国总体经济水平比较低的基本国情，可以使中国在利用外资方面避免承担过重的负担;但若长期对外国投资者实行低国民待遇，将不利于我国整体投资环境的改善，使我国在吸引外资的国际竞争中处于劣势，影响到我国利用外资目标的实现。

　　三、有关国家外资政策实施状况及国际外资政策趋势

　　1.美国的外资政策

　　美国不仅是世界头号贸易大国，同时也是多年来全球吸收外国直接投资的第一大国。作为一个开放的资本主义经济大国，美国政府对外资流入，无论是直接投资还是有价证券投资(间接投资)态度都是开放的。美国总体外资政策的一个重要特点是内外资享受政府同等的待遇，并公平竞争即遵循国民待遇原则。

　　美政府在利用外资领域没有任何的外汇管制，外国投资商和进口商可携带资金进入也可以在美国举债，投资商可以自由汇出其投资所得。在当前，美国联邦政府就外资注册问题没有规定与要求。美国投资环境优越的另一个重要标志是不存在征用、没收等国有化的风险问题，而且有着较长的企业经营个体与私有化的历史。

　　美联邦政府对外资采取倾向鼓励的中立政策。普遍开放的经济制度加上国民待遇原则的实行促进了外资的流入。美国对外资所实行的优惠政策主要有：

　　——税收优惠。美联邦政府对外资没有特别的税收优惠鼓励规定，但根据美国收入来源原则却经常向内陆投资提供优惠。

　　——地区和产业优惠。联邦政府对落后地区实行税收优惠，主要是鼓励外资流向这些地区，帮助这些落后地区增加就业与收入。

　　——税收鼓励措施。美国国内收入法(LRC)中规定了许多旨在鼓励外资的条款。

　　——非税收鼓励措施。美国对外资的非税收鼓励措施是指税收之外的诸如交通通讯便利、良好的融资环境等方面的优惠鼓励措施。

　　除了上述对外资的优惠政策之外，美国对外国在美的投资还设有一些限制措施，主要有：

　　通讯。禁止外国经营或控制的公司获得从事通讯传输的许可，同时严格限制外国企业在通讯领域里的投资。[page]

　　航空。限制外国为飞机营运目的进行的直接投资。

　　秘密政府合同。限制外国与美国政府的秘密合同或其他公司参与此类项目。

　　土地。土地不出售给外国人。一半以上的州都限制外国人拥有美国的土地(只限农业土地)，但限制程度不同。

　　不动产。限制外国人对不动产拥有直接所有权，但不少州对外国人购买不动产都没有限制或要求履行报告的制度。

　　2.韩国的外资政策

　　1998年，韩国实行新制定的《外国人投资促进法》，允许外国企业对韩国企业进行并购，大幅度放宽投资领域限制，对外商在韩直接投资实行全面自由化和鼓励政策。欧洲、美国和日本是韩国外资的主要来源。

　　目前，韩国在47个行业禁止外商投资;普通作物栽培、肉牛饲养业、近海渔业、沿岸渔业4个行业尚未向外资开放;报纸发行内港客/货运、定期航空运输、有线/无线电信电话、国内银行等17个行业部分限制外商投资;其他行业外资可自由进入。

　　韩国外资政策的核心内容为“促进、支援”。外商出资形式除现金、机器设备和产业财产权外，也包括外商持有的知识产权、在韩国内的不动产和股份等。

　　简化外商投资的申报和有关审批程序，加快政府处理有关业务的速度。

　　主要优惠政策有：

　　——对符合条件的外商直接投资企业实行减免税优惠，对外商投资436种高新技术产业及“能够对高附加值制造业等的发展提供巨大帮助”的97种服务业和“外商投资区”内的企业实行税收减免。前7年免交法人税、所得税和红利所得税(均为国税)，后3年减半;所得税、财产税、综合土地税和登录税(均为地方税)减免期限至少8年，地方政府可视具体情况在8-15年的范围内调整减免期限。

　　——对增资部分的减免税，与最初投资适用相同的减免税标准;但因建立准备金而发生的增资，其减免期限为原投资剩余减免期限，减免比率同原投资。

　　——外商投资企业进口包括在出资部分内的生产资料，免交关税和增值税。

　　——对外商购买和租赁国有、公有土地提供支援。

　　——中央政府对各级地方政府吸引外资工作给予支援。

　　——建立外商投资地区制度。

　　3.发展中国家利用外资的误区

　　面对严峻的国际资金市场形势，发展中国家把扩大引进外资作为一项战略任务来抓，但是往往忽视资本使用绩效这一关键问题，使外资没有充分发挥带动国民经济增长的重大作用。不仅造成了资本的浪费，而且对本国的经济安全构成威胁。东盟国家暴露出的弊端在于：一是过分依赖外资，外债规模盲目扩大。二是过快开放了资本市场，外资结构不合理。三是外商直接投资未能充分发挥扩大工业基础、深化工业层次的作用。表3：竞争政策的对比

　　四、对我国外资政策调整的建议

　　国民待遇并不意味着禁止对外国直接投资的准入领域给予“低国民待遇”。尽管外资待遇发展的趋势是实行国民待遇，但这并不意味着内资和外资的绝对平等，或者说任何主权国家都不是对外资实行绝对的国民待遇，而是可以根据国家安全、社会公共利益、传统民族产业、特殊自然资源等需要，保留国民待遇的合理例外，这并不违背国民待遇的义务。在外资准入领域内，不存在纯粹的国民待遇，每个国家都会划定一些部门作为外资的禁区。

　　国民待遇也不意味着禁止对外国直接投资在准入条件上给予“超国民待遇”。对外国投资者实行国民待遇，其关键是给予外国投资者以不低于本国投资者的待遇，但并不等于不能给予外国投资者某些优惠待遇。我国在机制、市场、基础设施等方面的不足，还需要优惠政策加以弥补。但应逐步从以税收激励机制为主的优惠政策转向以公平竞争机制为主的优惠政策，即由基于激励型的FDI政策转向规则性的FDI政策(见表3)。

　　表3：竞争政策的对比

　　基于鼓励的竞争政策

　　基于规则的竞争政策

　　主要措施

　　政策效应

　　财政激励措施：对特定的投资项目或投资者给予减税、免税、补贴与专项抵扣;金融激励措施：带有拨款或补助款性质的，如带有补贴性质的贷款或贷款保证

　　增加投资供给，使大量公共财政资源(主要是税收)流失，扭曲市场价格和资源配置，政策缺乏通明度，增大政策处置的随意性，易于被泛用权力，鼓励人寻租易于产生腐败

　　制定外资企业的工人的权利规则，保护知识产权制度，加强和改善法律系统，鼓励市场竞争，实行贸易和投资自由化等等

　　鼓励创造更为安全的法律环境;保持经济政策稳定;扩大国内市场规模，增强国际竞争力;更有效地保护知识产权，促进引进先进技术和技术诀窍;避免寻租的腐败现象

　　逐步实行国民待遇有两层含义：一层是逐步取消对外资的一些歧视性的不公平待遇，即“低国民待遇”;另一层是逐步减少给予外资的优惠待遇，即“超国民待遇”。中国目前正在积极地采取措施解决低和超国民待遇的问题，正在向逐步给予外国投资者以国民待遇的方向发展。在这一过程中应当注意采取以下对策和措施：

　　1.统一国内立法，以利于国民待遇原则的适用。中国今后的外资法改革应当着重贯彻和推行的原则是政策法规的透明度原则、国民待遇原则和减少政府干预、推动公平竞争原则。

　　2.在税收方面应取消以往广泛存在的对外资实行全面优惠原则的内外两套税法，代之以特定优惠原则下的统一税法。

　　3.投资优惠政策的调整应逐步与国际直接投资政策相互协调和合作，使我国外资政策能更好地按照市场经济规则和世界多边投资规则进行调整。

　　4.进一步改善利用外商直接投资的产业结构。完善产业政策，体现产业差别待遇和产业内产品差别待遇。

　　5.进一步改善利用外商直接投资的地区结构。一是适当扩大中西部地区开放的区域和范围，引导外商投资企业中劳动密集型企业和一般加工工业向中西部投资;二是改善中西部地区的投资环境，解决制约中西部地区进一步发展和扩大开放的瓶颈问题;三是要在政策上对中西部地区实行倾斜。

　　6.继续加强投资环境的改善。加强国内投资环境的软、硬件建设，形成国内市场对外资的更大吸引力，逐步降低优惠政策在吸引外资中的作用。[page]

　　7.在深化改革的基础上创造条件，逐步建立公平、公正、充分开放的市场竞争规则和秩序，向一切外国投资者提供普遍的、非歧视性差别“国民待遇”，取消针对外国投资者实施的歧视性差别待遇。

　　8.提高内资企业的竞争力。

　　9.政府的工商政策应促进外资企业降低社会交易成本。取消对外资企业的审批制，实行企业登记制和年度检查制。

　　10.政府的科技政策应促进外资企业成为中国技术创新体系的重要组成部分。

　　我国制定外资政策应是统一的，统一全国的外资政策是避免各地区恶性竞争，促进其公平竞争重要保证，利于各地区的自身的长远利益。同时，应从以财政税收激励机制为主的优惠政策转向以公平竞争机制为主的规则政策;从对不同地区、不同所有制企业的区别政策向全国统一的、稳定的、透明的政策转变;从对外国投资者的市场准入限制(除特定领域外)、低国民待遇和超国民待遇(包括优惠待遇和歧视待遇)转向开放国内市场、促进市场竞争、实行国民待遇的政策。