提要　世界贸易组织成立后，各国启动保障措施保护国内产业的事例呈逐步上升趋势，使我国出口产品在大面积遭遇反倾销起诉之外，又增加了保障措施壁垒屏障。本文系统分析WTO保障措施的相关内容及其实施漏洞，提出我国出口贸易对策。

　　关键词：世界贸易组织;保障措施;预警机制

　　中图分类号：F743　文献标识码：A

　　一、国际贸易中的保障措施

　　(一)保障措施涵义的界定。WTO《保障措施协议》中的保障措施是指成员针对未可预见的急剧增长的进口，为补救国内产业因此所受到的严重损害或严重损害威胁而采取的进口限制措施。一般表现为提高关税、进口数量限制或二者的结合(如关税配额)。也就是说，世界贸易组织给予了成员国在特定条件下例外(免于)承担其相关义务的权利。通过这种免责机制，赋予各成员一种救济权，即当一成员因履行世界贸易组织原则而出现进口的急剧增长，并对国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁时，可以合法地采取进口限制措施，而不必履行原先承诺的关税减让原则和一般取消数量限制的原则，以救济本国产业。正是因为有了这种免责机制，WTO各成员才可能有充分的信心和胆量，通过不断地降低关税、削减非关税壁垒，大力推动贸易自由化。

　　(二)保障措施实施的条件。《GATT1994》第19条和《保障措施协议》规定了实施保障措施的三个实体条件：(1)存在某一产品的进口大量增加;(2)进口方存在相关产业的严重损害或严重损害威胁;(3)该进口增长导致了进口方相关产业的严重损害或严重损害威胁。实施条件要求，只有当(1)和(2)之间存在直接的因果关系时，才可以启动保障措施。保障措施的启动仅仅是基于进口数量的急剧增长，而和商品的成本与价格没有关系。对出口国来说，即使你进行的是公平条件下的竞争和贸易，也有可能遭遇来自进口国的设限，这一点正是保障措施和反倾销、反补贴措施的最大区别。从这个层面上说，保障措施是对公平贸易的一种伤害。为了避免WTO规则中的这种尴尬，在《保障措施协议》里，又规定对于采取保障措施的进口国应履行通知义务，通过“通知、磋商”，以给出口国进行相应补偿，或允许出口国采取报复性措施，以降低出口国的经济损失。

　　二、我国出口遭遇保障措施现状

　　(一)针对中国产品的保障措施状况。据新华网报道，2006年共有25个国家和地区对我国发起反倾销、反补贴、保障措施和特保调查共86起，同比增长37%，涉案金额20.5亿美元，我国面临的贸易摩擦形势日益严峻。据中国贸易救济信息网统计，2008年1～6月，国外对华共启动48起贸易救济调查，同比增加23起。其中，涉华保障措施3起，同比减少2起;特保2起，同比增加2起。实施保障措施的国家包括日本、阿根廷、美国、韩国、波兰等。尽管从案件数量，涉案产品的出口金额看，目前我国出口受制于国外实施保障措施的情况还不算很严重，但随着WTO成员实施保障措施数量的逐年提高，今后国外保障措施对我国出口贸易发展的负面影响将可能越来越大。

　　我国加入WTO以后，出口产品因能较全面地享受多边关税减让的成果，且能更大程度地享受多边机制对非关税壁垒约束带来的益处，其竞争力将会进一步显现，一些产品出口数量的增长将是可以预期的情形。相应地，我国出口产品对进口方国内产业带来的竞争压力也会进一步加大，这势必会导致进口方国内产业对我国出口产品更大的警觉和提防。另外，由于我国“入世”议定书中有允许成员对我出口产品采取特别产品过渡性保障措施的承诺，“入世”后WTO成员纷纷加强了对华特别产品过渡性保障机制的立法工作。这些立法主要是大幅度降低了立案标准，同时，可以仅针对我国。据统计，已有美国、欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰、印度等国家和我国的台湾地区制定了对华产品保障措施法规条款。目前，针对我国入世议定书发起的特保措施已成为“入世”后我国贸易摩擦的新问题。

　　(二)保障措施案件发生的主要原因

　　1、保障措施实施条件的漏洞。保障措施案件逐渐增加的主要原因之一，是其实施条件存在漏洞，明显的漏洞主要表现在以下方面：

　　(1)进口大量增加。《保障措施协议》规定：“增加”可以有两种解释，一是绝对增加，即当期进口比前期进口大时，可认为进口增加了;二是相对增加，即某一类产品由国内生产一部分，由国外进口一部分，当国内生产的那部分数量降低时，国外进口部分相对来说增加了。但对“大量增加”仍然没有一个确定的数量标准来进行衡量，尤其是对“相对增加”的解释，有贸易保护的嫌疑，更有可能导致实践中被滥用。

　　(2)严重损害或严重损害威胁。进口方存在相关产业的损害不一定构成进口方适用保障措施，必须当损害达到一定的程度，即“严重损害或严重损害威胁”的程度。对于这个“程度”在《保障措施协议》里也缺乏可量化的指标，从而使其在实际操作中难以把握。

　　(3)产品进口增长是由两个原因引起的：一是不可预测因素;二是承担WTO义务。“不可预测性”过于模糊，难以确立援引保障条款的客观标准，也更容易被进口方作为采取保障措施的借口。

　　2、保障措施实施的便利性。首先，保障措施是比较容易启动的贸易保护措施，其前提条件只要求某一产品进口量的激增，并对国内相关产业造成严重损害或严重损害威胁，进口国可以采取限制进口数量或征收临时性进口关税的手段，缓解进口对国内同类产品的竞争压力，而不需确认进口产品的价格是否低于正常价值，因而在操作上比反倾销、反补贴措施更为便利;其次，保障措施作为政府的行政干预手段，既是简单明了的，又是比较容易执行的。如，美国《1974年贸易法》第201条款规定，总统所采取的行动不属于联邦法院司法审议的范围。即当美国总统应国内相关产业请求需对某一产品采取进口保障措施时，不必经过司法程序，这样就可缩短决策时间，使保障措施尽快发挥作用。

　　3、WTO争端解决机制对保障措施的援用方更有利。根据《保障措施协议》，保障措施的援用方有义务与被援用方进行《保障措施协议》下的补偿磋商，但却没有义务达成谈判结果;同时，虽然援用方可能败诉，但只要它及时取消有关措施，它也无需给对方提供WTO争端解决机制下的补偿，更不可能被对方授权报复。所以，虽然援用方在法律上和道义上失败了，但在经济上却不用付出任何代价。[page]

　　对保障措施的被援用方(受影响的出口方)来说，尽管可以运用WTO争端解决机制得到胜诉的结果，但令人遗憾的是，WTO为胜诉方提供的法律救济很有限。首先，虽然援用方有补偿磋商的义务，但却没有相关的强制性的规定和机制使被援用方得到相应《保障措施协议》下的补偿;其次，虽然被援用方可以实施《保障措施协议》下的贸易报复，但是报复毕竟是“损人不利己”的做法，其威慑意义更强于现实意义;再次，《保障措施协议》下的报复存在着很多法定条件的限制，而报复的实际使用及其效果也取决于被援用方的实力。

　　4、限制敏感性商品进口的有效工具。目前已经进行的保障措施调查所涉及的进口产品，按类别可分为五矿化工商品、农畜产品、轻工制品、机电产品和纺织品五大类。其中，五矿化工、农畜及轻工三大类产品是保障措施重点针对的对象。因为五矿化工、农畜及轻工等行业往往容纳着大量就业，要求政府予以保护的呼声很高，这些产品对于各成员而言都具有一定的政治敏感性。农产品至今尚未完全回归主流贸易这一点，也反映了各方在农产品贸易自由化方面的审慎。可以预测，随着农产品贸易进一步自由化，针对农产品的保障措施会愈发增加。作为国际贸易中的敏感性商品，无论从产业基层还是到政府高层，要求保护的愿望和实施保护的倾向都一直存在，在不能实施反倾销和反补贴措施后，保障措施——这一WTO原则的例外，将会偏离其初衷充作新的贸易保护的工具。

　　5、歧视性的针对中国的过渡性保障措施。中国加入WTO的议定书和《工作组报告》中明确规定中国认可“WTO成员的保留”和“针对中国的过渡性保障措施”。前者允许WTO成员保留对中国大量的过去的违反WTO规则的做法，包括配额、高关税、特殊反倾销措施、保障措施;后者则赋予WTO成员针对中国产品歧视性的实施保障措施的权利，而且实施条件较保障措施协定规定的条件更为宽松，即只要造成“市场扰乱”就可以实施，实施保障措施时也无须补偿，中国也不得就此向争端解决机构申诉。而且，中国在其他成员采取保障措施前的磋商程序中还可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。对于中国而言，在长达12年的时间内，中国可能面临其他成员的歧视性保障措施。

　　三、应对国外保障措施的策略

　　(一)利用WTO争端解决机制。在我国加入WTO之前，我们所遇到的国际贸易纠纷只能寻求双边解决的办法，而不能诉诸于WTO的争端解决机制，其最后的处理结果往往对我们是不利的。现在我们可以利用WTO成员身份，启动世贸组织争端解决程序，保护我国的正当利益。2003年底美国钢铁保障措施败诉的案例，对我们是一种鼓舞，我们可以从中借鉴其成功经验，充分采用多边争端解决机制或以争端的多边解决为威慑，寻求通过双边磋商解决我国与其他成员在保障措施方面的贸易争端。

　　我国在利用WTO的争端解决机制方面还存在着很多的不足。根据中国人民大学法学院副教授韩立余的研究统计，“入世”近7年来，中国只提出2件WTO争端解决机制下的投诉。第一件是2002年3月，与其他7个WTO成员同诉美国钢铁产品的保障措施，最终胜诉;另一件就是2007年9月，就美对我铜版纸同时征收反倾销和反补贴税的初裁提出WTO争端解决机制下的磋商请求，后来矛盾提前化解。

　　(二)加强对WTO专家小组和上诉机构已裁决案件的研究，积极应对国外的保障措施调查。保障措施相对于反倾销而言，我国企业和产业组织还比较陌生。但我们应克服畏惧心理，吸取反倾销应诉不积极的教训和借鉴反倾销应诉成功的经验，积极应对国外的保障措施调查。首先应深入研究WTO专家小组和上诉机构报告，研究既往案例中申诉方和被诉方的控辩内容，以便为我所用。同时，积极介入与我国相关的国外保障措施调查。一方面通过提出与申请调查的进口方国内产业不同的信息和观点，使进口方调查当局不可能仅凭单方面信息得出结论;另一方面通过积极介入调查过程，可以更多地提出要求对方评估的相关因素，这样做既可以在更大程度上保证最终调查结果的公正性，也会在客观上对调查机构做出肯定的产业损害裁定增加更大的难度。此外，通过企业和产业组织的积极游说，获取当地进口商和消费者的支持，进而影响到最终的裁决结果。

　　(三)明确产业范围，细化行业组织职能，建立有效的出口预警机制。我国出口商品遭遇保障措施的主要原因之一，是大量同类出口商品集中在某一国家市场。这样，势必会造成以下两个不良后果：一是引起进口国相关产业的高度警觉与提防;二是面对有限的市场，大家都想分一杯羹，在没有技术及品质差异的前提下，价格之争就在所难免。最终的结果是难逃反倾销的桎梏;即使没有倾销之实，也会落入保障措施的陷阱。我国出口产品在国际市场面临的严峻现实，要求我们必须建立一套有效的预警机制来规范我国的出口秩序，避免出现同类产品出口市场过于集中的情况。

　　预警机制的建立依赖于政府、协会组织和企业的共同努力。就政府层面而言，贸易管理部门可以通过对重点产品的出口情况跟踪，及时对产业部门提供总体出口信息，特别是当某一产品在短期内集中地进入某一市场的情况下，应及时发出预警信息;同时，还应结合进口方的市场容量、相关产业的状况及政治原因等因素来考虑，因此政府的驻外经商机构也应注意了解所在地市场和相关产业的情况以及产业发展和政治之间的关系。就产业部门而言，作为市场的主体，他们更关心本产业的国际国内发展动态和竞争状况，但要全面、及时、准确地了解本产业发展的各种具体数据，非单独企业力所能及，在这方面，产业协会应发挥更大的作用。在此，我们有必要首先弄清楚“产业”的概念。WTO规则中所讲的“产业”并不像我们平常理解的一二三产业那样宽泛，它是一个具体到某一产品的概念。在我国，预警机制作用的发挥还在于有一个职能更为专业的产业中介组织的产生。

　　(作者单位：洛阳理工学院)

　　参考文献：

　　[1]王新奎，刘光溪主编.WTO与保障措施争端.上海人民出版社，2001.

　　[2]白光主编.WTO壁垒漏洞与争端案例.中国物资出版社，2002.