民办学校的法人财产权问题是民办教育的基本理论问题。民办学校法人财产权制度是调整民办学校法人财产在形成和运作过程中各方利益主体权利和义务的规范。在民办学校法人财产的形成过程中，民办学校资产的归属和收益问题是民办学校存在的前提；民办学校在发展过程中，民办学校法人财产管理制度的建立是民办学校规范发展的基础。民办学校法人财产权制度就是要建立以产权为核心的民办学校的资产运作管理体系，既调动各方利益主体的积极性，又促使民办学校健康，规范的发展。

一、民办学校法人财产权制度的内涵

民办学校法人财产权制度所调整的对象是民办学校的法人财产权，它是指法律赋予民办学校对其资产享有的占有、使用、收益以及有条件处分的权利。所谓占有权，就是在一定时期内和一定条件下，投资者不能任意抽回他的资本，他的投资只能与民办学校一起共存亡。这样，民办学校对资产的使用才有稳固的基础。但这并不排斥所有者在民办学校章程规定下转让，这种转让并不影响民办学校对资产的占有和使用。所以，民办学校对资产的占有权具有相对永久性的特点；使用权是由占有权派生出来的，也是占有权的实际内容。所有者对资产的保值，只能通过修改和制定章程，改选经营管理者，对利润分配等重大问题的决策（通过董事会）和对办学过程监督（通过监事会）来实现和约束，而对日常的招生教学过程无权干预。民办学校对学校资产的使用权是资产的全部而不是部分，包括所有人、财、物的支配权；民办学校对资产有限制的处分权表现为当民办学校终止时，在扣除投资人的投资和收益后，剩余部分只能用于发展教育事业；民办学校的财产收益权，具体表现为民办学校资产的增值。民办学校可直接从办学节余中依法提取公益金和公积金。（参照企业比例为10％），公益金用于集体福利设施建设，公积金作为办学积累。民办学校法人财产权所表现出来的四项权利是相互依存，相互统一的，表现了法人财产权的完整性。
民办学校法人财产权的主体是学校法人，民办学校的法人代表是董事长，而不是校长。民办学校法人财产权的利益主体是指通过法人财产权来实现其利益的投资人；学校法人和学校的经营管理者。投资人将自己的资产投入到民办学校后即将其所有权让渡给了法人，学校法人通过经营管理权实现其法人财产权。他们之间相互协调，相互统一，才能确保各方利益主体的合法权益。民办学校法人财产权的客体是学校法人财产。投资者向学校投入的资本形成最初的法人财产，国家投资和享受优惠政策形成的资产，学校因负债形成的资产以及学校在经营管理过程中所创造的知识产权，非专利技术和信誉等无形资产，法人积累等一起构成学校的法人财产。这是学校作为法人存在并进行活动的物质基础，是享有经济权利和承担相应义务责任的前提条件。学校一旦设立，其全部财产由两部分组成，一是他人资本（负债），二是自有资本（投资者的投资）。关于他人资本，对于学校来说，是债权、债务关系，这部分资金及其用它来形成的资产归民办学校所有，自有资本又包括资本金，准备金和剩余金，资本金是投资人投资部分，准备金和剩余金是学校经营收入的各种提成，还有未分配办学节余，这三项，在学校存续期间归学校所有，在学校作为法人终止时，归还出资人成本及收益后，用于发展其他教育事业，不能因投资人的意愿私分或转用，实际上，学校法人一旦形成，投资者的所有权和学校法人的管理权主应当分离，投资者和学校法人均有各自的收益权，学校法人收益是资本公积金，投资者收益是预先约定的收息（股息）和红利。管理[page]
人员和教师的收入是按市场行情确定下来的工资。民办学校作为公益法人，为了实现教育的公益性，要求实行一种“公有”的产权形式，通过组织和制度来确保民办学校教育公益性的实现。民办学校是整个国家学校教育事业的不可缺少的组成部分，应当以国家公共利益为目的，对公众利益负责，而不是只为了个人或团体的利益。从这个角度上讲，它的法人财产权不能像企业法人财产权那样为追求最大利益而对法人财产进行占有、使用、收益及处分。这便是民办学校法人财产权和企业法人财产权的根本区别。因而，笔者认为民办学校的法人财产权是教育投资人为了实现特定目的而将资产让渡给了学校法人，学校法人按教育规律和教育市场机制来配置教育资源，使资本追求利益的本性和教育的公益性得到统一，既满足了投资人的利益，又满足教育的公共利益。
在近年来，随着民办教育事业的迅猛发展，民办学校的财产归属及办学回报问题和民办学校的资产规范运作问题引起了社会各届人士的共同关注，对这些问题的不确定性，一方面会导致民办教育事业发展缓慢，民间资本投资办教育的热情不高，在现实的司法实践中也会引起混乱。另一方面，也无法规范已经发展起来的民办教育。在2002年12月28日通过的《民办教育促进法》中，明确地规定
了民办学校对举办者投入民办学校的资产，国有资产，受赠财产以及办学积累，享有法人财产权，同时也规定了出资人可以取得合理的回报。取得合理的办法由国务院规定。虽然，这一问题在原则上寻找到了法律的支撑点，但是民办学校法人财产权的概念首次提出，需要进一步明确许多理论问题，需要进一步制定实施细则，形成制度。本文就是基于这一现实背景，提出必须建立健全民办学校法人财产权制度，来解决民办学校法人财产在形成和管理过程中存在的问题。

二、我国民办学校面临的问题迫切需要 建立健全民办学校法人财产权制度

产权关系不清，投资收益不明，管理体制不健全等方面问题的存在已经严重阻碍民办学校的存在与发展。用制度规范产权关系，对民办学校的发展有着极其重要的意义。
首先，产权关系不明确造成投资者不敢投资。我国的民办教育已经把民办学校推到了与资本市场结合的前沿，产权制度的不完善，使投资者对投资前景无法预料，影响资本进入民办教育领域。2002年，联想集团欲投资北京新东方学校，但最终5000万元的资金未投到最需资金的实用英语学院，却去了新成立的网络公司———新东方教育在线，原因是“学校的主体部分产权不明，无人敢投资，而网络公司却可以做到产权明晰”。新东方董事长俞敏洪一直没有购买固定校舍，关键问题还是产权问题。俞敏洪的心病是所有民办学校的心病。这种心病的存在的直接后果是民办教育的缓慢前进以及由此而来的社会成本的巨大增加。[page]
其次，产权关系不明确引起了理论界和司法实践的混乱。这个问题在民办学校的形成和发展阶段尚不明显，但当其终止时，凸现了理论探讨的空白和司法的无奈。《西安晚报》2003年2月25日第11版转载《法制日报》的文章标题为“两人离婚殃及五千学子”，内容大致为：山东省菏泽市鄄城县的一起离婚案，涉及分割民办学校财产的事，牵动众人心。1989年，身为教师的赵庆东和城关粮站的女职工高华娟结婚，1993年创办鄄城育英中学，1999年已发展到了4个校区5000多人，同年赵庆东提出和高华娟离婚，1999年12月30日鄄城县法院做出一审判决定，依法准予离婚，夫妻关系存续期间的共同财产两人协商后进行分割，对学校财产的分割请求本案不予以处理，交由教育主管部门处理。一审判决后，高华娟不服，上诉至菏泽市中级人民法院。鄄城县人民法院经重审维持了原判，该
判决书下达后，高华娟仍然不服，再次提出上诉。高华娟上诉后，荷泽市中级法院委托会计师事务所对育美中学及附属小学的财产进行了评估，确认其净资产为1953331·31元。2002年4月4日，菏泽市中级法院经审理认为，育英中学及其附属小学系夫妻共同财产，遂判决育英中学及其附属小学由赵庆东管理，赵庆东支付高华娟978495·65元，分5年付清等。对于菏泽市中级法院的终审判决，赵庆东不服，向检察机关提出申诉，2002年12月22日，山东省人民检察院依法向山东省高级人民法院提出抗诉，但令赵庆东最为焦虑的是，中级法院的执行机关已开始加大力度强制执行终审判决中确定他首次应支付的20万元。因为他目前确实没有那么多的钱支付，无奈他身为校长，为了学校的生计，只好东躲西藏……。我们可以看出，民办学校的财产属于个人还是属于民办学校，不是一个简单的问题，作为创办者，按《民办教育促进法》应当取得合理的回报，但这种回报不应当是民办院校资产的全部，而应当是创办者自己的工资和投资收益。最初的投资收益应该有明确的约定，以后的投资收益应按照法人财产的内在要求，即创办者投入的资金，国有产，民办学校接受赠与的资产，自身积累等形成的财产平等的取得收益，承担风险，分类管理记账。
第三，产权关系不明确造成举办者任意干涉民办学校的管理，干扰学校正常的教学秩序。笔者前往一个民办小学去调查，这个小学的举办者为了举办学校，把自己居住的房屋都拆了，用于建教室……学校建成后，无关人员及家属都进住学校，家属之间有矛盾常常影响学校的日常教学活动，给教职工不能按时发工资，而教育局和社会其他机构管理依法无据等问题的出现不能说不是个遗憾。尽管举办者办学的勇气和精神令人佩服，办学过程中所遭受的艰辛令人同情，但对所举办的民办学校的资产与个人财产不分离的情况，是不允许的。可以看出，无论在社会上，还是民办学校举办本人，都把民办学校财产看成是个人私有财产，这是极其错误的。[page]
第四，产权关系不明确造成投资民办教育的国有资产流失严重。对这一问题，笔者在调查中，民办学校仅仅强调创业时的艰辛，对于享受政策优惠形成资产的事实不愿涉及，特别是依托企业举办的民办学校，在征地、设立时享受国家办教育的优惠政策，但其目的并不是完全用于办学，而是办企业，造成国有资产的隐形流失。例如笔者接触到的一个民办学校享受国家优惠政策，每亩5万元价格征用土地办学仅五年，不再招生，而以每亩30万元的价格出让土地，收益归举办者，造成国有资产的大量流失。
第五，产权关系不明确造成使用，支配学校收入，甚至挪用学校法人财产投入企业经营，使办学风险加剧。另外，举办者因各种原因，退出民办学校，如何界定产权归属都影响着民办教育事业的稳定和发展。
由此可以看出，民办学校法人财产权制度的建立，有着极强的现实意义。它能明确各方的权利和义务，并用制度的形式加以规范。这个制度应当包括两个方面的内容，一个是明晰产权的制度，一个是管理运作的制度。只有设计好这两个制度，民办学校才能正常、规范的发展。

三、民办学校法人财产权、 产权明晰的制度建议

第一，对民办学校实行登记许可制度。民办学校除遵守宪法法律法规尤其是《教育法》，《民办教育促进法》外，还应分别遵守个人独资企业法，合伙企业法，公司法，私营企业法暂行条例，公司登记管理条例等法律法规；由教育行政主管部门监督教育质量，由工商、税务等部门监督财务与营利，保障学生和家长的合法权益。
第二，投资主体和投资模式多元化，产权界定应当根据不同情况分类进行。（1）个人投资部分，根据《民法通则》和《个人独资企业法》产权属个人所有。（2）合伙投资办学，产权应根据我国1997年《合伙企业法》第十九条、《民法通则》第三十二条等规定确定。“合伙人投入的财产，由合伙人统一管理和使用。合伙经营积累的财产为合伙人共有。”“合伙企业在存续期间可以以自己名义拥有财产”。（3）企业办学，一般是指乡镇企业、民营企业、公司法人（以国有资产为主的除外）办学。这类校产应归企业。如果是国有企业举办或以国有企业为主举办，此类学校就不属于民办学校，其产权应为国有或国家和其他主体共有。比如在美国，学校是总公司的一个子公司，财务由总公司控制，收入全部上交，支出由总公司预算。（4）股份制办学是一种大众投资办学模式，是社会单个资本以股权形式的联合。可以由多个举办者以原始投入发起设立，也可以由投资者与举办者以募集方式设立。无论哪种方式设立，校产应属股份制学校而非各个举办者或投资者，后者享有的只是资产所有权通过让渡而转换成的股权，由股权带来得投资回报是分红、股息等。不仅原始投入者如此，而且在以后学校运行过程中新的投资者也是如此。关于增值后的权益分配，有学者认为，第一，董事会定期核算学校资产，把增值部分核算成股权，分给股东；第二，股东定期得到同他拥有的股权数相对应的股息；第三，股息的利率是恒定的，举办者回报的增长应与股权数的增加相联系；第四，当股东离校时，只可以转让原始股权，增值股权不可以脱离出学校。股份制这种办学资金不能抽走的资金稳定性和筹资范围的广泛性使学校有广阔的发展空间，所有权与经营管理权的分离有利于以教育规律做科学管理提高教育质量。因此那种反对把股份制引入教育界的观点和做法是不妥的。（5）与股份制相似的是股份合作制办学，它是所有者与劳动者的结合，是资本与劳动的结合。这种富有创造性与灵活性的企业或办学模式，我国尚在积极探索。不过产权归学校所有并且与创办者的财产相分离还是无大争议的。（6）随着对外开放的深入和中外教育交流与合作的加强，我国以出现另一种办学形式———中外合作办学。对这类学校，我国教育部于1995年颁布的《中外合作办学暂行规定》和《关于开办外籍人员子女学校的暂行管理办法》已做了相应规定，而其中的产权问题可参照中外合资企业法、中外合作经营企业法做出相应的规定。[page]
第三，法人办学应当享有产权。法人投资者仅享有股权，个人投资者仅有债权。然而，在债权投资办学模式中，有的投资人在学校创办初期借钱给举办人，有的是在办学过程中借钱给举办人；有的借钱给个人独资学校，有的借给合伙制学校，有的借给股份制学校。然而无论何时，无论投入哪类学校，结果只产生债权债务关系，投资者享有的只是债权，不是股权，更非产权。
第四，对营利性学校的捐赠或政府资助并由此形成的产权归民办学校所有。我们认为，首先应尊重捐赠者的意愿，捐赠者可以捐赠非营利学校，也可以捐赠营利学校。但我们认为一经捐赠，产权应归学校。这是借鉴企业会计制度中社会捐赠资产被列为企业法定公积金的做法。为了保证办学质量，捐资者可采取附条件的赠与方式以监督资金的使用。如捐给非营利学校，并且资金或财产转移给有关机关或社会团体后，可以免税，直接捐赠则不免税；如捐给个人独资学校或合伙学校，无论是直接还是间接捐赠都是不免税的。至于政府对营利学校资助与否，如何资助都不能改变“民办公助”的“民办”性。如果有政府资助，此资助部分，我们认为应归该营利性民办学校，不过该学校必须遵守政府之所以资助的政策，或完成政府所要求的目标。
第五，关于改制公办学校，可采取法人承办制，逐渐过渡为民办学校。公办学校的改制即通常所说的“公办民营”、“公办民助”、“国有民办”等。基本含义是在不改变国有学校的产权属国家所有的前提下，在享受国家投入及一系列优惠政策之后，引进民办学校的办学管理体制，放开收费，靠高额学费来自行解决办学所需教育经费。对此类学校，有人认为它是公办与民办的模糊地带；也有人认为它是一种产权多元化的混合所有制。我们认为对这类学校的性质还应从产权上认定，即谁投资，谁拥有产权。资产属国家所有的就是国有公办学校，如何转“制”也不能转“资”，不能算是民办学校。转制学校一方面拥有国有资产，享受公办教育的优惠待遇，另一方面利用国有资产营利，这对那些纯粹的公办学校或纯粹的民办学校都是不公平的。对改制学校的这种弊端，可采取法人承办制，即公办学校转制后，学校的资产可由承办的法人一次性赎买下来或学校法人自己分若干年用盈余还给政府，最终变成单纯的民办学校。至于那些只按民办学校收费不按民办学校管理的“翻牌”假民办学校，现在就应该取缔。
总而言之，产权对民办学校的发展是至关重要的。对民办学校的产权规范，应从现实出发实事求是地承认我国民办教育营利与非营利性的现状，坚持保护所有者权益的原则，属于多元化的投资、捐资就采取多元化的产权模式，并结合其他部门法律法规，建立完善我国民办学校的法人财产权制度。[page]

四、民办学校法人财产权的运作和管理体制的制度建议

产权经济学理论认为，产权制度对于资源配置具有激励和约束功能。民办学校是民间自治性组织，其财产关系和内部组织最为重要，法律和制度必须对其内部组织有非常具体的规定，才能保证这个组织在一个稳定的组织框架下开展活动，尽量减少可能发生的纠纷并有助于达成目的。这对于加快发展我国教育事业具有十分重要的意义，我们是穷国办大教育，教育规模大，教育资源少。投入不足严重制约着教育的发展。解决这一问题，从根本上说，还应从产权制度入手。虽然教育不同于经济，学校也不是企业，但教育的发展需要资源，也存在资源的合理配置和提高资源的利用效率问题。有效的组织是经济增长的关键，同样，一个有效的教育资源配置制度也是我国当前教育发展的关键。民办学校是适应市场经济条件下出现的教育资源配置方式，产权制度是民办学校制度的核心内容。民办教育发展的现实需要我们创造出新的有效的产权管理制度，来推动教育事业的发展。这个制度也是民办学校的法人财产权制度的重要组成部分。
民办学校的法人财产制度是民办学校组织制度的前提。有了民办学校的法人财产权制度，才能使投资者，经营管理者，监督者权责分明，各司其职，各得其所。在多元投资体制下，就民办学校的组织框架而论，投资者大会是民办学校的最高权力机构，它最关心的利益是投资收益。民办学校最大的权能是学校人财物的最高决策权，如果没有法人财产制度就无所谓真正意义的现代教育投资人。同样的道理，学校董事会和校长的经营决策管理权，实际上是学校财产的直接占有权，有限制的处分权和收益分配权。这些权能如果没有法人财产权为基础也会成为空中楼阁；有了法人财产权，民办学校的权力机构经营决策机构，监督机构才能相互制衡，实现民主决策和科学管理，投资者把法人财产权交给校董事会与校长是一种委托关系，都为实现法人财产权益而努力；另外法人财产权是民办学校管理制度的基础。由于法人财产的凝聚力，使民办学校内部各机构努力实现资本寻利性和教育公益性的平衡点，在合法办教育的基础上，取得最佳效益。由于以法人财产权为基础的物质利益的驱动，能从物质上调动投资者，举办者管理者，教职工各方的积极性，从而促进民办教育的规范发展。所以，用制度的形式明确投资人所有权权益，经营管理权限，投资者监督权；构建民办学校法人治理结构形成资产管理体制就显得十分必要。这是民办学校法人财产权运作和管理所必须的制度规范。[page]
教育行政部门管理民办教育资产既要着眼于民办学校的发展，又要保护办学者的正当权益，还要防止国有资产的流失。根据民办学校法人财产权的基本理论，和民办教育发达地区的经验，必须采取以下方法和措施。
首先，明确民办学校的产权归属和投资收益。明晰产权是民办学校法人财产权保护的前提，只有产权清晰，才能贯彻“谁投资，谁所有，谁受益”的原则；对民办学校的投资收益率国家应该制定指导性意见。
第二，投资者投资办教育的资产和其他资产应严格分离。在民办学校内部明晰产权的同时，投资者个人也应明确自己对民办学校的投资额。许多企业和投资者，在投资民办教育的同时，也投资其他领域，出现了挪用民办学校经费的行为给民办教育带来难以避免的隐患，如已出现问题的广东英豪学校，湖南冠亚学校，陕西明日学校，荣华私立学校。都是投资者的其他资金与办教育资金不分或改变资金用途造成的恶果。一旦改变民办教育的资金，其他领域经营不善的风险就会转嫁给民办学校。让民办学校承担不应有的风险，为了保护民办学校的法人财产，还应规范民办学校董事会成员，校长的消费行为，建立健全激励和约束机制，强化监督机制，防止侵吞民办学校财产事件的发生。
第三，完善资产管理制度。教育机构应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿。
第四，逐步建立民办教育办学风险保证金制度。民办教育的办学风险保证金制度是民办学校健康有序发展的重要措施。凡是经市、区、县教育行政部门审批的社会力量举办的各级各类民办学校和其他教育机构部要建立办学风险保证金。教育机构的办学风险保证金要按照分级审批、分级管理的原则，由市、区、县审批机关统一收缴和专项管理。实施学历教育的教育机构按学年缴纳，实施非学历教育的教育机构，按年度缴纳。
第五，转变政府职能，加强法制建设，为民办教育的发展创造良好的外部环境。
在管理系统上，应迅速建立起政府指导性管理和行业自律性管理、社会化中介服务相结合的管理体系。在管理内容上，政府的主要职能是制定各类政策、法规、规章制度和标准；制定事业发展规划和年度计划；培育和发展教育要素市场；学校申办、审批和停办处理等事项；实施财政资助和财务监督；依法督导，依法进行常规或特殊检查，依法仲裁有关非诉讼争议；推进教育改革；表彰与处罚有关的办学行办，等等。对行业来说，主要职责是组织与推进教育改革；制定行业内“游戏规则”，实施行为内的自律活动和行业内的自我服务等。同时还要大力发展社会化中介服务，内容可包括：教育资源服务、办学资质评审、教育质量和办学水平评估、学校资产评估、学校财务与财产审计，教育理论的应用性研究、产品的开发和服务，教育软件的开发和服务等。[page]
第六，建设高素质的民办学校董事、校长队伍和教师队伍，增强学校的可持续发展能力。民办学校要实施素质教育，并在激烈的市场竞争中生存发展，必须建立高素质的管理者队伍，培育一大批优秀的教育管理专家。他们应该思想政治素质好，认真执行党和国家的方针政策与法律法规，具有强烈的事业心和责任感，管理能力强，熟悉教育工作，系统掌握现代管理知识，具有金融、教育和法律等方面基本知识，对学校发展有思路，遵纪守法，廉洁自律，求是务实，联系群众。
要加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来，健全法人制度，发挥党内监督和教职工，家长民主监督作用，加强对学校及管理者资金使用、收入分配、用人决策和廉洁自律等重大问题上的监督，实行学校领导任期经济责任审计，凡是有违法违规的行不为使学校蒙受损失的，要依法追究其责任。
总之，只有切实保护民办学校的法人财产，才能保障各自利益，也才能推动民办教育健康，规范地发展。

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