生态补偿法律制度的现状与完善策略
导读：
关键词: 生态补偿；法律制度；完善；策略
内容提要: 加强生态补偿法律制度的研究，对于我国经济和社会的完善和发展意义重大。我国生态补偿制度存在法律法规不健全，经济手段缺失等诸多不完善之处。要完善我国生态补偿法律制度，需要确定生态补偿法律体系，完善财政转移支付制度，加快建立生态补偿费制度以及生态税制度。
引 言
在我国经济高速发展的进程中，日益增多的环境问题是一个必须逾越的障碍，对经济的可持续发展造成了巨大的影响。目前我国的现实情况是：生态补偿的相关研究非常缺乏，此方面的立法层次亟待提高，立法技术也有待完善，难以满足现实经济状况的实际需求。环境问题是关乎可持续发展的重要问题，细致地考量生态补偿的立法问题，出台相关的法律制度，是一个必须完成的课题。而生态补偿法的制定，是以规范和保障生态补偿行为以及各种社会关系为基础的。加强生态补偿的研究，对于我国的经济和社会发展有着不可估量的重要价值与意义。
生态补偿现状分析
生态补偿法律现状。作为较早开展生态补偿制度的国家，我国在上世纪五十年代就建立了育林基金制度，并且发挥了应有的作用。颁布于1981年的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]12号）规定：“建立国家林业基金制定”；1989年，正式提出了森林生态效益补偿的政策思路，颁布于1992年的《中华人民共和国国务院关于经济体制改革的通知》也指明：“一定要构建国家森林的生态补偿体系”；在同年的“联合国环境与发展大会”上，我国在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中指出：“各级政府应更好地运用经济手段来达到保护环境的目的。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展征收环境税的研究。研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济活动核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”1998年，《森林法》中正式纳入了“森林生态效益补偿基金”制度，第八条规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供森林生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”这就为森林生态效益补偿基金的法律地位奠定了坚实的基础。《中国森林法条例》第十五条也阐明 “防护林有获得生态效益补偿的权利。”紧接着，2001年，国家林业局和财政部联合颁发了《森林生态效益补助资金管理办法》，开始实行森林生态效益资金补助试点和推广，其实质是承认森林生态效益价值，并使得我国林业经营思想由从前的传统模式转而迈向现代的科学管理模式。此外，我国在矿产领域也建立了生态补偿制度，如1984年《中华人民共和国资源税条例（草案）》，1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》以及1995年《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权开采权转让管理办法》，均体现出资源生态补偿的性质。
我国生态补偿法律制度的问题。随着经济的高速发展，我国的环境问题已经非常严重，生态补偿法律制度也越来越得到重视。经济学家牛文元在《建立和完善生态环境补偿机制，推进可持续战略实施》的议案中指出：“建立和完善生态环境补偿机制，为其建立稳定的资金渠道，是国家生态环境保护与建设方针得以长期、稳定实施的关键。国家需要建立完善的、统一的生态环境补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。”但是同时应该清醒认识到，我国的生态补偿制度存在着诸多不完善之处，已经难以满足生态环境保护的需要。具体表现在：
一、法律法规不完善。我国尚未出台与生态环境建设相关的法律法规。虽然有部分法律法规含有生态补偿的规定，但是统领性的法律尚未出现，因此这些规定不够系统，零散分布，效果不强，偏重于不同管理角色的权限和利益，导致在具体操作中，由于部门之间难以协调配合，产生利益冲突，影响了法规的实效。此外，法律内容也不够详尽和完善，对于生态补偿的内容、程序、标准、权利义务等问题没能做出细致规定；某些规定过于原则化，缺乏下位法的具体实施指导，在实际执行中难以落实。举例来讲，《森林法》规定：“森林补偿基金……不得挪作他用。”然而这个“具体办法”至今仍然没有出台，这均对生态补偿的实施造成困难。另外还存在某些规定不到位的情况，如《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”但是，在财政部的《矿产资源补偿费使用管理办法》中，并未在矿区的补偿做出相关规定，造成了具体实施的困难。
二、经济手段的缺位。在我国的生态补偿模式中，政府补偿是主体模式。作为一种行政补偿，政府补偿模式属于宏观上的操作层面，带有强制性的、体系性的特征，难以体现补偿的激励作用。“在很多场合下，政府看似合理的行动有时是鼓励低效能的，而这些低效能又反过来又会引起环境的毁坏。” 因此不利于保护整体的生态环境资源。与之相对比，利用经济手段，在法律法规的范围内，在生态补偿中征收生态补偿税、费，并建立市场交易模式，如排污权和水资源交易模式等，形式灵活，可以克服政府补偿的一些不足。但是目前经济手段并没有正式启动，没能成为我国生态补偿的主要手段。另外，在法律法规的不完善和经济手段的缺位之外，资金问题也是困扰生态补偿的一大问题，主要体现在资金来源单一、生态补偿资金监督管理不到位、资金使用的透明度过低等方面。
我国生态补偿法律制度的完善策略探讨
生态补偿法律体系的构建。首先要在宪法中确定生态补偿法律体系。举例来讲，《宪法》规定：“国家可以对土地征收或者征用并补偿。” “国家可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收并补偿。”可见此处仅仅针对被征用的土地进行了补偿的规定，却缺少生态补偿的规定。其次，要积极完善环境保护法以及其他自然资源法律法规。目前我国的《环境保护法》重点在于污染防治，无法适应环境保护的需要，因此应当对其进行必要的补充和修订，使得生态补偿确定为环境保护的基本制度。而《森林法》、《草原法》等大部分环境单行法律并未涵盖生态补偿问题，需要进一步细化完善。第三，地方生态环境法规也要进行进一步的完善，使其能够针对当地的环境问题与经济发展水平，制定具体的生态补偿实施办法和程序，使得各地在生态补偿时有法可依。 [page]
财政转移支付制度的完善。我国现有的财政转移支付制度已经取得了一定的成效，但是还存在一些不尽人意的地方，需要进行进一步的完善。首先要积极推进生态补偿的财政投入，这对于生态补偿制度的建设将会起到积极的作用。与其他国家相比，我国财政收入与GDP的比值偏低，赵建林在其《生态补偿法律制度研究》中所作的研究结论是：“生态补偿财政支付在全国环境投资中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根据国际经验，当治理环境污染的资金占GDP的1%-5%之间可以控制环境污染恶化的趋势，当该比例达到2%-3%时，环境质量可以有所改善。”由此可见，只有不断地进行资金的投入，才能保证改善环境的措施得到良好执行。此外，要对财政转移支付的模式进行优化。我国目前的的财政转移支付模式属于“中央——地方”的纵向式，缺乏区域间的横向财政转移。这就导致进一步扩大了地区之间差距，生态环境整体恶化。横向财政转移模式的目的是推进不同地区之间经济的平衡发展与责任的协调，使生态补偿工作更好的进行。
建立生态补偿费制度。生态补偿费是用于保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用。联合国早在1992年就发表了《里约环境与发展宣言》以及《二十一世纪议程》，而我国也签署了联合国《气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。这些举措都为建立生态补偿费制度法指明了方向，但是直到目前，我国依然缺乏一部统一的法律来对生态环境补偿费进行明确。《九五计划和远景目标纲要》中指出：“要依法大力保护并合理开发利用土地、水、森林、草原、矿产和生物等自然资源，千方百计减少浪费。尽快完善自然资源有偿使用制度和价格体系，建立资源更新的经济补偿机制。”目前，我国只有《森林法》涉及到生态效益补偿，但是对具体资金事项未作规定。《草原法》也没有体现出生态价值的补偿。因此，应该积极推进建立生态补偿费的法律法规，将生态补偿费的实施细则作出明确的规定，并严格监督生态补偿费的管理与使用。
建立生态税制度。生态税体系对于我国的重要性是不言而喻的。随着污染问题日益严重，我国开始重视环境保护，但是一直到目前，我国在具体的实践中还是缺少环境税。这就导致难以体现我国资源的生态价值，无法从根本上遏制环境的恶化。建立生态税制度，对于我国经济社会可持续发展具有重要的意义。而根据我国的经济发展和实际国情，生态税制度应该涵盖环境污染税的开征、征收范围的扩大、优化资源税的计税方法和税率，并对环保产业实行税收优惠政策。
《人民论坛》2010年第2期
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