发展非正规就业对缓解我国的就业矛盾具有重要的战略意义
导读：
国务院发展研究中心研究员 陈淮
我国是一个人口大国，就业岗位的供不应求将是一个长期的社会现象。缓解就业压力的重要战略思路之一就是发展非正规部门，促进非正规就业，原因主要有以下四方面：
1．有效增加就业岗位，满足社会劳务需求
我国目前的现实情况是相对于劳动适龄人口来说可供就业的岗位相当稀缺。在农村剩余劳动力转移和国有企业体制性冗员大量排出的双重压力下，“人往哪里去”的问题已成为各地制定区域发展战略中的最大难题之一。单纯依靠经济增长所带来的新岗位来缓解城镇就业压力已经是不可能了。事实上自1998年以来，我国就业政策的核心已经转变为确保实际失业人口的基本生活来源。“两个确保”和“三条保障线”明显地体现了这一政策意图。而另一方面，在城镇中，非正规部门对劳动力需求却很大，基本上是求大于供。在前20年的改革开放过程中，我国城镇经济生活中出现了两个主要变化。一是城镇居民收入普遍提高，私人财富已经有了初步累积，提高生活质量已成为相当普遍的需求，餐饮业的迅速发展实际上就证明了这一观点。深入到私人生活中的劳务需求，例如家庭保姆、病人或老人陪护等，则仍受到压抑而远没有充分发挥出自身的潜力。二是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中，适应市场经济的城市消费品分配系统和生活服务系统长期未能建立起来。在相当多的大中城市中，原体制下的“配给制”消费品分配系统曾一度主要为那些只具有小商品经济特征的“马路市场”和走街串巷的小商小贩所取代。当前由于改善城市环境的需要，过渡性质的“马路市场”在各地普遍被取缔，城市生活服务系统出现了一个明显的供给“真空”。非正规就业所能提供的灵活且成本低廉的劳务供给实际上具有非常广阔的需求。开拓这一就业领域，可以在相当大程度上缓解城镇就业的压力。
2．发挥“下岗”人员优势，支持两种就业制度并轨的改革
我国的就业制度正在向市场导向下的竞争就业转变。具有体制身份的下岗职工将逐步归于社会失业保障体系管理。两种就业制度的并轨已被明确列入改革的时间表。但一个现实问题是在目前对就业岗位的市场化竞争中，劳动技能单一、年龄普遍偏大、可流动性差的下岗职工与城镇新成长劳动力、农村剩余劳动务相比明显属于弱势群体。前期在扶持下岗职工“再就业”的工作中，很多地区制定了一些向下岗职工倾斜的保护性政策，例如规定某些领域只准下岗职工进入。但由于这些政策并未能真正发挥出下岗职工的优势，其效果并不明显。现在来看，依靠这种歧视性就业政策不是一个好办法，帮助下岗职工的根本举措在于发展那些他们具有优势的领域。
下岗职工实际上具有四方面明显优势。一是信任障碍较少。具有城市生活基础的下岗职工相比进城务工的农民工更可信任。而信任是降低短期劳务交易风险的重要基础。二是社会保险成本较低。在现实的体制转轨措施中，下岗职工与企业解除劳动关系时通常会对社会保障的“续保”问题作出一定安排，例如采用“提前退休”、“内退”方式或用“工龄补偿金”抵偿若干年社保缴费等。三是工资以外的附加劳动条件较少。例如一般不需雇主解决住宿等问题。四是容易接受灵活的劳动时间安排和非全时工作。实际上由于照顾自身家庭生活或身体等原因，在很多情况下下岗职工本身也欢迎较为灵活的劳动。从深化改革的要求来看，要顺利、平稳地完成下岗职工从原有体制身份下退出，我们可能需要“两条腿走路“。一条“腿”是完善社会保障体系，另一条“腿”就是发展非正规就业。这两条“腿”的平衡发展，才能让退出体制身份的下岗职工在“不继续就业”。和“继续就业”或“继续部分就业”。两方面都有现实出路。唯此才能真正完成好两种就业制度并轨这一改革进程中的重大历史任务。
3． 促进市场机制发育、产业结构升级和城市化战略的实施
从国际经验看，非正规就业领域是孕育市场力量和新兴产业的必要土壤。新的市场主体经常需要依靠非正规就业来降低起步阶段的工资成本，规避可能的市场风险。发达国家前期出现的“快递”业和近期与电子商务相配合的“物流配送”业都是从非正规就业方式中成长起来的。迄今在这些国家中，旅游、餐饮、保险推销业等也仍需要大量依靠非正规就业来应对劳务需求的不确定性或经营风险。应当认识到，非正规就业不仅在传统的工业化阶段具有生命力，而且在“新经济”和高科技产业发展过程中也同样具有生命力。在人与其他生产要素的社会结合方式中，“流水生产线”阶段的工厂式“正规”就业方式可能正在趋于弱化，附有技术要素、管理要素的人力资本“入股”方式与无特定雇主的非正规就业方式可能成为现代就业方式两个主流。
从国内情况看，当前我国最迫切的战略任务是促进市场机制发育、推进产业结构调整和加快城市化进程。非正规就业领域非常可能发展成为人们“自我创业”的一个前期准备阶段，成为新产业形成与发展的一个必要过程。非正规就业还是城市经济的一个不可缺少的组成部分，是打破自给自足、自我服务的消费模式和“大而全”、“小而全”等旧体制遗留的不合理分工状态的重要外部力量。当前我国所要发展的城市，不仅是具有现代化基础设施的城市，而且是具有综合性经济结构和较高就业容纳能力的城市。发展非正规就业是推进新的城市化战略的必然选择。
4． 实现劳动力要素的优化配置，抑制工资水平的过快上涨
我国劳动力供给充裕。但这并不等于说我国不需要实现劳动力资源的优化配置，不需要通过就业方式的合理化降低劳动成本。但在目前的现实生活中，由于非正规就业的社会条件不充分，很多适宜采用计时付酬方式的就业岗位被迫采取了全日制就业方式。例如由于顾客流量在每天的营业时间中是不均衡分布的，在国外，餐饮业的一般服务人员以及商店的营业员多采用按小时雇佣的非正规就业方式，但国内一般仍通行全时工作的固定工制度。由此造成的一个显然后果是，在营业高峰时间本应增加的就业岗位被营业员的超额劳动所替代，在营业低谷时间又存在着劳动力资源的浪费和闲置。发展非正规就业的另一个重要必要性是抑制社会工资水平的过快上涨。在相当一段时期内，要充分、合理利用劳动力资源，不仅要避免劳动力资源被浪费和闲置，而且要避免就业岗位被其他要素不合理替代。工资水平与就业岗位都是劳动者利益的具体体现，但在相当一段时期内，我国应当贯彻就业岗位增加优先于工资水平上涨的战略。这不仅从缓解就业压力上符合最广大劳动者的整体利益，而且是保持与提高我国产业国际竞争力的重要一环。由于非正规就业的工资水平通常较低，发展非正规就业可有效牵制工资水平的过快上涨。
从上述分析可以看出，非正规就业的发展对降低当前改革成本，缓解我国今后一个时期的就业压力都具有相当重要的积极意义。但从现实看，一方面非正规就业是社会中弱势群体的重要就业领域；另一方面在向市场经济体制转变过程中，非正规就业领域也需要不断形成合理的社会共同行为规范，同时为就业者提供必要的保障。这就需要国家政策的多方扶持和援助，大致可以从以下几方面考虑：
1． 寻求合理、高效的社会保障措施
我国目前完善社会保障体系的各种措施主要是按照正规就业模式设计的。而正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态几乎下全不适用。这就产生了一个很大的矛盾，即完善社会保障体系的政策重心与可能对改革支持作用最大、对就业岗位增加贡献最多的领域相脱节。从现实情况看，由于劳动关系的不确定性和收入水平的不确定性，在非正规就业状态下，雇主与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。为了使非正规就业者切实享受到社会保障，建议在事实上无法强制雇主执行法定缴费义务和执行统一规定时采取一定的补偿措施。例如可设计一种“一揽子”的简易社保品种，比照当地法定最低工资水平，采取固定费额的方式，由非正规就业者自愿“购买”，重点保工伤和大病医疗，同时兼顾失业保险和养老保险。
2． 与最低工资、最低生活保障线制度密切结合
非正规就业的重要作用之一是减轻城市贫困。为了鼓励人们最大限度地通过就业获取基本生活来源，尽可能减轻社会贫困救济体系的负担，建议在有关城市贫困救助的政策规定中体现对非正规就业的鼓励意图。例如在计算家庭人均收入是否达到最低生活保障线时，对非正规就业所取得的收入不计入、少计入或只按当地最低工资标准计入。
3． 建立必要的准入制度，保障妇女儿童权益
非正规就业领域很容易滋生的一项弊端是非法用工和非法就业。由此就有必要建立和进一步严格执行非正规就业的法律与行政性规定，实行必要的进入制度及安全保障制度。包括家庭式工厂在内的各种非正规就业领域都不能使用童工，不能雇佣非法就业者；都必须具有必要的安全防护措施。从目前情况看，有必要针对非正规就业制定专门的劳动法规，完善社会监督管理体系，保护劳动者利益，保障妇女儿童权益。
4． 制定合理的保护性税收政策
非正规就业者的收入应当纳入国家税收政策的统一管理范围，而不应当成为税管的“盲区”。但从实际出发，为体现对低收入群体的保护和促进非正规就业的发展，建议在个人所得税的征收上对非正规就业采取一定的优惠措施。例如参照发达国家经验，对利用假期“打工”获取生活收入的学生（这些学生通常来自贫困家庭），在当月收入超过个人所得税征收起点时采取先征后退的办法，即允许按年度平均计算月收入水平并申报退税。其他非正规就业者也应采取类似政策。
5.与积极的劳动力市场政策相配合，给予必要的财政性援助
当前，与一般社会救济相比，很多国家都采取了通过政府援助来鼓励失业者积极创造与寻求就业岗位的政策，即“积极的劳动力市场政策”。我国也有必要实施积极的劳动力市场政策。以一定的财政援助方式发展非正规就业就是这一政策的重要体现。政府的援助方式可采取多种形式，例如提供免费的非正规就业信息咨询、提供非正规就业的技能培训、专门针对非正规就业设立免费的劳动争议仲裁机构等。
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