李良明、李权不服某县国土局行政处罚决定案
导读：
【案情】 经某县国土局调查，1988年石城镇征用山寮村土地建市场，并依法划给该村一队二组130平方米作集体商业用地。1990年1t月24日，一队二组召开大会，全组23户中有19户在《转让商业用地契约》上签名，同意把130平方米土地转让给石城信用社和李良明各65平方米，并收到地价款124000元。
1992年12月3日，李良明、李权两人以人口多、住房困难，经过山寮一队二组全体社员大会讨论和协商一致同意转让变更宅基地130平方米给其两人为理由写了《申请报告》，填写了《土地使用权属变更申报表》。尔后，李良明叫山寮村一队二组的方奕喜、黄惠芳、方奕和等三人到其家在《申请报告》和《土地使用权属变更申报表》上签名。李良明又亲自到山寮村经济合作社和山寮管理区加盖公章，然后送国土部门办理变更登记手续，领取了《国有土地使用证》。1993年春节后，李良明、李权动工建屋，多次与方奕永、方奕灼等人发生纠纷。县国土局先后两次发停工通知书，但二李不昕劝告，已在130平方米土地上基本砌完第 层砖墙。国土局查明：山寮村一队二组没有召开过任何组员大会将上述130平方米宅基地转让给李良明和李权，《申请报告》中称“经过山寮一队二组全体社员大会讨论和协商一致同意转让变更住宅基地130平方米给李良明、李权”失实，是一种欺骗行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条有关规定，决定处罚如下：
责令李良明、李权退还上述130平方米宅基地，限李良明、李权在接到决定之日起十五日内自行拆除该宅基地上的全部建筑物。 当事人不服国土局的处罚决定，起诉至县人民法院。
【审判】 县法院经审理认为：原告李良明和石城信用社，在第三人石城镇山寮管理区山寮一队二组取得国土部门发给的合法的“非农业用地临时使用证”，并同意变更使用的前提F，经过第三人集体民主协商，自愿将其合法的商业用地有偿地转让给原告李良明和石城信用社使用，是合法的，不属骗取批准的范围。因此，被告在作出行政处罚时，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，责令原告退还土地，属适用法律不当。但原告李良明在办理使用权变更手续时，在未完全征得石城信用社和第三人的同意下．将其中属石城信用社的部分宅基地变为李权而申请变更使用权，从而骗取有关部门批准，侵犯了石城信用社的合法权益，应视为无效。被告在行政处罚时，没有将石城信用社作为当事人一并处理是欠妥的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，经法院审判委员会讨论决定，判决如下：[page]
撤销被告县国土局1993年11月5日作出的x国土监字第0467号处罚决定，由被告县国土局在两个月内作出处理。县国土局、山寮村一队二组对法院一审判决不服，向市法院提起上诉。
市法院经审理认为：山寮村一队二组依法划拨使用的130平方米土地，经过该组集体民主协商，自愿将土地使用权转让给李良明、石城信用社，双方订有书面协议，付清了款项，李良明办了使用权转让手续，并领取了县人民政府颁发的《国有土地使用权证》，使用权是合法的。而李权在未完全征得石城信用社和二组集体同意下，将石城信用社的65平方米使用权变为李权而申请变更使用权，从而骗取有关部门登记批准，这是不对的。县国土局在核实李权的变更使用权申请过程中没有认真审查，就给予批准登记，负有一定责任。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人E诉理由不足，本院不能采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定，判决：驳回上诉，维持原判。
【评析】 本案的败诉，作为国土部门有几个问题应吸取教训：
1、事实认定有误。从处罚决定书和两审法院判决全过程看．130平方米转给石城信用社和李良明程序是合法的，而后又将信用社65平方米转让给李权是存在弄虚作假骗取变更土地登记和领证行为的。处罚决定书本身对李良明用地的表述就自相矛盾，前面称经调查一队二组开大会多数同意签名转给李良明的，随后又讲现查明一队二组从来开任何会将130平方米转给李良明和李权。国土局将李良明的用地电列为弄虚作假骗取的，是其败诉的根本原因。
2.应先吊证后处罚。李良明、李权都是领有《国有土地使用证》的，但从处罚决定书中看，没有说是否已将他们的土地使用证书予以吊销。如果没有吊销土地使用证取消土地变更登记就处罚，其程序也是不合法的，就这一点国土局也得败诉。依法登记和领证的土地所有权和使用权受法律保护，不吊销土地使用证和取消土地登记，怎么可以处罚当事人限期拆除建筑退还土地呢?
3.不上诉，重新处理。一审法院判决李良明和石城信用社用地是合法的，“不属骗取批准的范围”，李权的用地是骗取有关部门批准的，“应视为无效”。由“国土局在两个月内作出处理”。这个处理权又交回了国土局，为何不利用这个机会重新调查取证作出新的处理而急于上诉呢?就本案而言，重新处理可有三个选择：一是如果没有吊销当事人土地使用证和取消土地登记，重新调查取证后建议县政府吊销土地证取消土地登记；二是重新调查取证，如仍认为李良明也存在骗取批准用地行为，要有新的举证，可与李权一并重新作出行政处罚；三是重新调查取证认为只有李权用地存在骗取批准行为，可单独对李权用地的行为作出行政处罚。[page]
4.发证把关不严。对此，法院的判决书中已经指出。这个问题全省各地不同程度存在，由于发证把关不严，国土部门自己给自己带来工作上的很多麻烦。发证是一个严肃法律问题，应慎之又慎，严之又严。
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