集体土地农民房屋拆迁纠纷案件的特点、处理及对策探析

　　作者：泰宁法院 汤美健 李代全 发布时间：2009-06-26 10:45:40

　　近年来，随着我国城市化进程的加快及乡镇旧城改造建设的需要，集体土地被大量征收或收回，由此引发的农民房屋拆迁纠纷案件呈明显上升的趋势，如我院2004年度受理此类纠纷案2件、2005年度5件，比增150%，农民房屋拆迁纠纷已成为当前社会各界共同关注的重点、难点问题。但目前国家法律、法规在对农民房屋拆迁安置补偿这类事关农民安身立命之本的重大事项上却没有明确规定，司法实践亦无统一认识，造成同一案件的处理结果往往不尽相同，这样不仅不利于维护法律的权威，也不利于保护农民的合法权益。依法正确审理集体土地农民房屋拆迁纠纷案件,不仅有利于平衡国家、集体、农民三方的利益，而且对于建设社会主义新农村具有十分重要的作用。有鉴于此，本文就集体土地农民房屋拆迁纠纷案件的特点、处理及防治对策等问题作如下探析，以求得同仁共识。

　　一、农民房屋拆迁纠纷案件的特点

　　(一)、拆迁主体的确定性和目的的唯一性

　　宪法和土地管理法都仅规定为了公共利益的需要国家可以对集体土地实行征收或征用，农村集体经济组织为本村公共设施和公益事业的需要可以依法收回土地使用权。故农民房屋拆迁纠纷案件的拆迁主体只能是国家和农村集体经济组织，其拆迁目的是公共利益的需要。

　　(二)、涉诉法律关系的特殊性

　　从司法实践看，农民房屋拆迁问题不仅具有明显的商法性质，而且还带有一定的行政强制性，与一般的房屋案件相比有着明显的不同，主要表现为只有涉诉的农民宅基地被国家征收或集体经济组织收回这一行政法律关系发生，该宅基地上的房屋才被确定为拆迁或已被拆迁这一客观事实，才能引起涉诉主体间相关的民事法律关系和行政法律关系的设立、变更和终止。因此，农民房屋拆迁纠纷案件往往涉及行政和民事双重法律关系。

　　(三)、涉诉案件适用法律的不明确性

　　宪法规定公民的私有财产不可侵犯和对征收或征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农民房屋拆迁的专门法律，以调整农民房屋拆迁法律关系。《土地管理法》虽对集体土地征收补偿安置的规定比较明确，有具体的计算标准，但对以农民房屋为主的农民私有财产却采取忽略或放任态度，房屋包仅含在“附着物”之中。在现行处理农民房屋拆迁纠纷案件中，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及有关文件予以处理。而上述规定中土地补偿费仅包括对土地所有者的补偿，是否应当对宅基地使用者补偿法律却没有明确规定。

　　(四)、房屋拆迁补偿标准低、随意性大

　　1、补偿标准低

　　土地管理法规定补偿费是按照土地被征收前三年平均年产值的若干倍来测算的，这种测算方法是否科学有待商榷。且该法对被征收土地上的农民房屋仅作为附着物对待，并将补偿标准授权由省、自治区、直辖市具体规定。而有的省、自治区、直辖市人民政府违反立法法的规定，没有严格按照授权目的行使该项权力，将该授权给下级行政机关，下级行政机关为了减少土地储存成本，维护地方政府利益，通常将补偿标准规定较低。

　　2、随意性大

　　在农民房屋拆迁补偿纠纷案件中，有的拆迁人暗箱操作，与被拆迁农户签订拆迁安置补偿协议严重缺少公开、公平性，对同样被拆迁农户的房屋，在同等的条件下，得到的安置补偿结果不一样;另外，有的农村集体经济组织依法收回土地使用权的补偿标准，交由村民会议按照民主议定程序决定，补偿标准随意性大。

　　(五)、拆迁协议凸显家事代理性

　　在农村，集体土地上的房屋一般仅办理了集体土地使用权证，而未办理房屋所有权证。有不少拆迁补偿协议不是与被拆迁房屋所有人和宅基地使用权人(或户主)订立的，而是在本人未签字或授权的情况下，由享有家庭共同财产权的其他家庭成员以自己名义与拆迁人订立拆迁补偿协议，此类拆迁协议往往在一定程度上表现为家事代理的性质。

　　(六)、案件处理难度大

　　1、案情复杂

　　农民房屋拆迁纠纷案件拆迁主体间的权利义务纵横交错，其中有拆迁人与被拆迁农户的补偿安置关系，有被拆迁农户与承租人的腾房关系，拆迁人与委托拆迁部门之间的委托关系，还有房屋拆迁主管部门与被拆迁农户、拆迁人之间的行政管理关系等，由此形成案情错综复杂。

　　2、群体性纠纷多，社会影响大

　　由于城市发展和旧城改造建设中，多为集体拆迁或片区拆迁，虽然被拆迁农户的情况千差万别，但各被拆迁户要求得到合理的安置补偿等方面的利益是一致的，这一共同利益使各被拆迁户结成一个个小的群体，一旦与被拆迁农户发生纠纷，就容易发生群体性上访、静坐等事件，社会影响大。

　　3、息诉工作难做

　　此类纠纷诉至法院，往往是拆迁人与被拆迁农户之间的矛盾纠纷达到不可调和的程度，且司法实践中，由于此类案件缺乏具体的法律依据，认识不尽一致，导致当事人对法院判决和认可度大受影响，极有可能反复缠诉，不利于双方矛盾纠纷的彻底解决，已成为当前当事人涉法信访案件的重点。

　　二、农民房屋拆迁纠纷案件的处理

　　(一)、公共利益的认定

　　宪法和土地管理法明确规定国家对集体土地征收或征用的前提必须是为了公共利益的需要，并对国家征收和集体经济组织收回土地使用权作了严格的规定，第一必须是以社会公共利益为目的，第二必须遵守法定程序，第三必须给予适当补偿。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了公共利益需要。对此，笔者认为，在现行法律、法规没有明确规定的情况下，应从保护农民合法权益出发，对集体土地农民房屋拆迁中公共利益范围的界定应从严把握，可以参照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定具有下列情形之一的视为公共利益的需要：一是国家机关用地和军事用地;二是城市基础设施用地和公益事业用地;三是国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;四是法律、行政法规规定的其他用地。而对于集体经济组织收回农民宅基地使用权中公共利益的范围仅为乡(镇)村公共设施和公益事业建设。否则，将会出现地方政府为了经济建设和集体经济组织为了追求短期利益最大化大量滥用征收权和回收权，超出公共利益的需要征收或收回集体土地。[page]

　　(二)、农民房屋拆迁纠纷的性质及认定

　　土地管理法规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。因此，实践中，农民房屋拆迁实际为国家对农民宅基地动用国家征收制度引起的农民房屋拆迁纠纷和农村集体经济组织依法收回本村集体经济组织成员宅基地使用权引起的农民房屋拆迁纠纷案件两种类型。

　　1、国家征收农民宅基地房屋拆迁纠纷的性质及认定

　　(1)、性质

　　国家对农民集体所有的宅基地征收拆迁是指国家为了公共利益的需要，按照法律规定的程序和批准权限，强制取得农村集体经济组织宅基地所有权后，对原集体宅基地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿。土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转化建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”很显然国家对农民集体所有土地的征收行为属具体行政行为，其纠纷为行政纠纷。但农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征用中房屋拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定，集体土地征收中房屋拆迁的主管机关是土地管理部门。

　　(2)、认定

　　此类农民房屋拆迁纠纷中的拆迁行为，是拆迁已被征收为国有的原集体所有的农民宅基地上的房屋，拆迁人在申领拆迁许可证时，此时房屋依附的土地所有权已为国有土地。对此，笔者认为，人民法院受理此类案件的处理依据可以参照《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁农户补偿、安置的，适用本条例。”第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁农户或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可依法人民法院先予执行。”和最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的有关规定：“拆迁人与被拆迁农户或者拆迁人、被拆迁农户与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”对当事人双方已签订补偿安置协议涉诉的按民事案件处理，否则按行政案件处理。

　　2、集体经济组织收回农民宅基地房屋拆迁行为纠纷的性质及认定

　　(1)、性质

　　土地管理法规定宅基地属于集体所有，故集体经济组织内部成员依法向本村集体经济组织申请宅基地使用权被获准，并向该组织缴纳相关费用后，双方当事人就形成了关于宅基地使用权出让合同法律关系。集体经济组织宅基地使用权出让合同的目的是集体经济组织为提高宅基地的使用效益，满足本村集体经济组织内部成员居者有其房而订立的合同。这种合同的根据是土地管理法规定的集体经济组织对宅基地的所有权制度和其内部成员对宅基地的使用权制度，但是由于集体土地资源的稀缺和对国民经济社会发展的重要性，法律对宅基地使用权的用途、流转、因社会公共利益的需要可以依法收回等规定了集体经济组织的公益权。因此，集体经济组织收回农民宅基地引发的房屋拆迁纠纷，其实质就是集体经济组织终止或解除与本村集体经济组织特定成员就宅基地使用权出让合同行为引起的房屋拆迁损害赔偿纠纷。

　　集体经济组织宅基地使用权出让合同不同于普通的民事合同，它是一种特殊的合同。这种合同反映的是土地管理法授权集体经济组织行使行政职权即宅基地所有权作用于本集体经济组织内部成员权益的特殊法律行为形式，是宅基地所有权和使用权分离后受合同规则调整的法律状态，是土地管理法等公法规则与私法规则共同作用的结果，表现出行政与合同的双重属性，其特点如下：一是该合同一方当事人是集体经济组织，另一方当事人必须是该集体经济组织的内部成员，一般以户为单位;二是当事人的合同自由范围受到法律的限制，当事人的权利义务一般由法律直接规定，违反法律的规定将对国家承担法律责任，经双方当事人协商一致后，集体经济组织一方享有为维护公共利益所必须的行政公益权，并且以向另一方即集体经济组织的内部成员承担经济补偿义务作为平衡手段;三是双方当事人承担更多的是有关土地管理法律、法规规定的责任。在行政法理论上，将该种合同称为行政合同。由于行政合同法律的性质是行政法律关系的性质。因此，村集体经济组织终止或解除宅基地使用权出让合同引起的房屋拆迁纠纷本质上还是行政纠纷，应当通过行政诉讼的途径来解决。

　　(2)、认定

　　集体经济组织宅基地使用权出让合同具有行政和合同双重性质，是行政与合同的有机结合，由此引起的争议既不同于因行政机关单方的具体行政行为引起的争议，也不同于因平等主体之间所签订的民事合同引起的争议。故在处理该合同纠纷时，应把握行政合同兼具传统公、私法的双重性质，以行政诉讼规则为主，同时参考私法诉讼规则，如德国在法律中直接规定行政合同可以适用合同法的有关规定;法国则是通过判例确定行政合同适用合同法原则。既然审理行政合同案件并不排除民事法律规范的适用，加之我国目前尚缺少行政合同的相关立法，有关行政合同的规定往往民事、行政性质混合，无法为审判实践提供良好的规范基础，因而也有必要适用部分民事法律规范。2003年2月13日，最高人民法院原副院长李国光在全国法院行政审判工作会议上关于行政合同纠纷案件的审理问题的讲话中指出，“随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变革，行政机关常通过与行政相对人签订合同的方式，履行行政管理职能，形成大量的国有土地出让、国有资产租赁等独具特色的行政合同，它不同于平等主体之间订立的以设立民事权利义务关系为目的的民事合同。在行政审判实践中，行政合同纠纷案件成为日益增多的新类型行政案件。不少法院对审理行政合同案件进行了有益的探索，积累了一定的经验，但在审理中也遇到了一些问题。今后，我们需要对行政合同的类型、行政合同与民事合同的区别和联系、审理行政合同案件的法律适用及判决方式等问题，继续进行深入探索。从目前情况看，在审理行政合同纠纷案件时，法律、法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定，没有特别规定的，可以根据案件的具体情况，参照合同法的相应规定，并对实体处理方式进行积极的尝试，及时总结审判经验。”这是最高人民法院第一次在正式报告中提到行政合同问题，虽然该报告不具有司法解释的效力，但是在当前没有法律和司法解释明确规定的的情况下，人民法院在审理此类案件时，可以参照《合同法》关于合同一般原则的规定来处理。因此，集体经济组织终止或解除与本村集体经济组织特定成员就宅基地使用权出让合同行为引起的房屋拆迁损害赔偿纠纷，可以参照合同法关于终止或解除合同引起的损害赔偿的一般规定处理。[page]

　　(三)、农民房屋拆迁补偿标准的确定

　　由于农村与城市经济发展水平存在很大差异，征地拆迁与城市房屋拆迁的补偿安置标准高低不一，在审理拆迁案件中，两种补偿安置标准选择适用，往往成为当事人争执焦点。目前城市建设已向城郊发展，越来越多地涉及到集体土地的征用以及地上房屋的拆迁。征地拆迁安置标准与城市拆迁补偿标准的较大落差，为房屋拆迁埋下了隐患。而城市房屋拆迁补偿制度相对比较成熟，有相关法规规章予以规范，对农民宅基地上的房屋拆迁，国家尚未明确作出规定的情况下，笔者认为，在实践中，人民法院在适用《土地管理法》的有关规定审查补偿安置标准时，可参照《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，同时考虑拆迁的物价和当地生活水平等因素，适当提高补偿安置的标准。并可采取如下方式予以补偿：(1)、货币补偿。拆迁人以支付货币形式对被拆迁农户房屋予以经济补偿。补偿价格是由拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋进行评估而确定的，主要包含房屋区位补偿价(宅基地使用权的补偿)与房屋重置价结合成新。(2)、房屋产权调换。拆迁人用易地房屋或就地新建的房屋(以下指安置房)与被拆迁农户的房屋等面积调换，并通过计算被拆迁房屋的补偿金额和安置房价格，结算产权调换差价予以多还少补的补偿方式，被拆迁房价格按前所述货币补偿计算。(3)、货币补偿结合安置土地。对房屋按重置价结合成新补偿，同时根据农民建房用地审批条件和规划另行安排宅基地给被拆迁农户建房。

　　(四)、家事代理行为的认定

　　所谓家事代理就是指发生在家庭成员间的以处理家庭事务为内容的代理活动，行为人本无代理权，但基于家庭成员间的特殊身份关系而在表面上令人相信其有代理权，其法律后果依有权代理而由被代理人承担的制度。我国民法通则对家事代理没有规定，但最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第十七条规定：“婚姻法第十七条关于夫或妻对夫妻共同所有的财产，有平等的处理权的规定，应当理解为：(一)夫或妻在处理夫妻共同财产上的权利是平等的，因日常生活需要而处理夫妻共同财产的，任何一方均有权决定。(二)夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定的，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。”婚姻法关于家事代理的规定一般只适用于夫妻之间，因为夫妻关系的特殊性，且无特别约定，夫妻财产是共有的，由此形成夫妻对外承担连带责任，使得相对人不会因而陷于交易风险。对于其他家庭成员，由于缺少共同对外承担责任的基础，难以适用家事代理。在司法实践中，有不少房屋拆迁协议是其他家庭成员以自己名义与拆迁人订立的，该拆迁补偿协议是否可参照婚姻法关于家事代理的规定?笔者认为，上述拆迁协议是否构成家事代理，应当具备以下几个条件：一是签订拆迁协议的该家庭成员必须是该拆迁房屋及宅基地共有人之一;二是该家庭成员具有完全民事行为能力;三是该家庭成员在签订房屋拆迁协议时，虽无代理权，但基于家庭成员间的特殊身份关系而在表面上令拆迁人相信其有代理权;四是拆迁人为善意。总之，在审理此类纠纷时应充分注意被拆迁房屋的权属、代理行为是否成立等法律事实，并充分考虑维护交易的稳定性。

　　三、集体土地农民房屋拆迁纠纷案件的防治对策

　　(一)、完善立法，健全法制

　　集体土地上农民房屋是农民赖以生存最基本的生活保障。农民房屋被拆迁，可能造成被拆农户买不到或根本买不起合适的住房。农民房屋拆迁中引发的纠纷日益突出，此类纠纷处理不当，将会带来一系列的社会问题。因此，国家应加快制定农民房屋拆迁管理法律、法规，规范拆迁行为，保护农民的合法权益。笔者认为，当前应从以下几方面完善立法。一是明确规定公共利益的范围，以限制借“公共利益”目的滥用征收权的现象。二是建立公平合理的农民房屋拆迁补偿标准。坚持公平合理的补偿原则，以弥补农民使用的宅基地征收和集体经济组织收回宅基地的实际损失。在区分“公益目的”和“商业目的”的用地的基础上，按照原则性和灵活性的规定，分别制定出不同的最低补偿标准，充分保障农民的合法权益。同时，赋予宅基地使用者以真正民事意义上的物权，对宅基地所有者和使用者分别进行补偿。协商一致选择评估资质机构，对收征地上的被拆迁房进行市场评估。三是建立健全农民房屋拆迁的相关程序。设立征收和收回宅基地的公告或通知程序，保障农民的知情权和宅基地权利人的参与权，异议权。增设被拆迁农户的申辩权，充分听取宅基地所有人和使用人的意见，特别应使宅基地使用人有获得表达意见的机会。建立被拆迁农户的行政、司法救济权，避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征收方及纠纷的最后裁决者的多种角色。

　　(二)、行政机关应依法拆迁，建立良好的农民房屋拆迁秩序

　　行政机关应强化对拆迁人的行政管理和监督，规范拆迁行为，建立良好的农民房屋拆迁秩序，是减小农民房屋拆迁纠纷，做好拆迁工作的当务之急，也是房屋拆迁管理部门的根本任务。对于房屋拆迁管理部门，应严格按照土地管理法及实施条例，城市房屋拆迁管理条例等法律、法规的规定，对申请拆迁人从以下几方面进行严格的审查监督。一是对拆迁主体、建设项目和建设用地许可证的核发进行严格的审查，避免公共利益的滥用。二是对拆迁人的拆迁安置补偿方案进行严格的审查，保证拆者有住房。三是对拆迁人与被拆迁农户订立的拆迁安置补偿合同进行严格的审查，使合同符合规范化的要求，发生纠纷便于操作;对拆迁安置补偿合同的履行情况进行监督，减少此类纠纷的发生。

　　(三)、人民法院应依法审判，切实保护当事人的合法权益

　　集体土地农民房屋拆迁安置补偿是一项政策性、法律性极强的工作。随着农村城市化进程的加快，农民房屋拆迁工作中遇到的新情况、新问题和农民群众关心的热点、难点问题将越来越多。对此，笔者认为，人民法院在审理此类案件时，一是应建立专门审理农民房屋拆迁纠纷案件的合议庭;加强审判人员的学习和培训，提高承办法官办理该类案件的能力和技巧，逐步向审判的专业化、专门化发展;加强对此类纠纷案件的调查研究，做好司法分析，研究解决对策，尽可能实现司法的统一性。二是在当前法律、法规没有明确规定的情况下，审判人员在处理此类案件时，不仅要依照民法通则、合同法等民事法律的有关规定，来界定当事人之间的民事法律行为，而且还要参照土地管理法、城市房屋拆迁管理条例等行政法律、法规的规定，保护当事人平等的诉讼权利，按照等价有偿、公平合理的原则，正确处理农民房屋拆迁纠纷，保护当事人的合法权益，制裁违法行为。三是加强与有关部门的配合，协同作战，解决纠纷。此类案件涉及社会的方方面面，与千家万户农民的切身利益息息相关，往往以群体性诉讼的方式出现。因此，在审理案件中，人民法院应主动向当地党委、人大、政府汇报，与有关单位密切配合，充分动用政治、行政、法律等各种手段，多管齐下，解决纠纷，有效避免群体性上访、静坐等事件发生。