对行政非诉执行案件的先予执行的探讨
导读：
行政非诉执行案件在基层法院行政案件受理中所占的比例越来越大，所遇到的问题也较多。对先予执行问题，最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉(以下简称若干问题解释)第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请执行的，应当提供相应的财产担保。”探讨的问题是不在诉讼过程中，能否先予执行的问题。
在审理行政非诉执行案件中曾遇到这样的案例,某县国土资源局，2003 年5月12日，对一起非法开采矿石案，根据矿产资源法对某公民作出罚款及责令停止开采的处罚决定。该受处罚人接到处罚决定后在规定的60日内既不起诉，又不复议，也不履行处罚决定，但其利用起诉、复议的这段时间大肆开采矿石进行营利，国土资源局即向人民法院申请强制执行，经法院审查，国土资源局处罚决定给予相对管理人的复议、诉讼的期限还未到法定期限。这种情况法院能否先予执行呢?对能否先予执行有三种意见：
第一种意见认为,人民法院不可以先予执行。理由：(1)非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干问题的解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。(2)、《若干问题的解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。如果先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。(3)、人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。
第二种意见认为，人民法院可以先予执行。理由：行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法第二十一条规定： “行政复议期间具体行政行为不停止执行;”行政诉讼法第四十四条也规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”以上法律规定表面不停止执行为原则，停止执行为例外。所以人民法院可以先予执行。
第三种意见认为，人民法院可以先予执行。理由：不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的。在紧急状态下，法院可以先予执行。
笔者持第三种意见。正常的非诉执行案件的执行所应具备发生的条件是：行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。《若干问题的解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”。《若干问题的解释》表明在被执行人的法定起诉期限三个月内具体行政行为将停止执行，要等到法定起诉期限三个月届满后才能执行。笔者认为在紧急状态下，被执行人可能逃避执行的，不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法可以先予执行，也符合行政法上的应急原则。[page]
持第二种意见的人认为，依据《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”以上法律规定表面不停止执行为原则，停止执行为例外。但对非诉行政先予执行也没有规定。笔者认为，这一规定的原因在于行政机关的具体行政行为具有公定力，一经作出即推定其有效成立，它的效力不因相对人提起行政诉讼而终止,但这一理论日益受到质疑。行政行为的公定力，是指行政机关的行为受有效的推定，除有权机关依法定程序确认其无效或撤销外，任何人不能的否认其效力。其本质是以国家权威和地位作为行政行为合法及有效的基础，显然与民主自由的法治理念不符，另一个原因是，行政机关代表的是社会公共利益，因相对人提起诉讼而停止执行其具体行政行为会给社会公共利益造成损失，但是我国“起诉不停止执行”的原则，只适用于行政机关有强制执行权并能够自行强制执行的情况下，对于行政机关必须申请人民法院强制执行的案件。“起诉不停止执行”的原则不适用于行政机关必须申请人民法院强制执行具体行政行为的案件中。行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政复议法第二十一条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，以上两规定也只适用于行政机关有强制执行权并能够自行强制执行的情况。所以持第二种意见先予执行的理由是不成立的。
笔者认为先予执行的非诉行政案件，应符合下例条件：(一)行政处罚事实清楚，证据确实;(二)、不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的。必须同时符合以上条件才能先予执行。如果说是第三人申请执行的，人民法院可以责令其提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失。行政管理相对人在起诉、复议这段时间内，可能出现三种情况：一是当事人起诉(向人民法院起诉期限为三个月);二是申请复议(对复议不服可在十五日内向人民法院起诉);三是既不起诉又不申请复议也不执行。证明公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限不提起诉讼又不履行的，只能在被执行人的法定起诉期限届满后才能确定是否向人民法院申请执行。所以非诉行政案件先予执行的执行行为是在一种不确定的状态下进行的，应慎之又慎。先予执行权利不能滥用，必需经合议庭审查，主管院长批准，作出裁定后才能执行。
先予执行完毕后法定期限届满前，当事人可能也会出现三种情况：一是向法院提起行政诉讼;二是申请复议;三是不复议也不起诉。对于执行后出现的前两种情况，再正式启动审判程序或者行政复议程序，经审理后，如行政机关的具体行政行为被撤销的，那么就应实行国家赔偿，赔偿义务机关为人民法院，第三人提供担保的也应承当相应的赔偿责任。所以对先予执行的非诉行政执行案件一定要严格把关。目前《若干问题的解释》对非诉行政执行案件先予执行问题未作规定，建议对该问题进行补充、完善，以便在今后实践遇到类似问题便于操作。
作者单位：云南省思茅地区中级人民法院
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