破解当前征地拆迁难题法律对策浅析
导读：
随着我国国民经济和社会的发展，城市化的进程不断推进，目前在国内许多城市都掀起了一轮又一轮征地拆迁的狂潮。随之而来的由征地拆迁引发的问题和矛盾日益显现，全国各地都爆发了一些群体性纠纷和暴力性事件，甚至引发了自杀、自焚等非理性行为，严重扰乱了社会秩序，影响社会稳定，典型的如湖南嘉禾的“权力性暴力拆迁”和沈阳的“黑色性暴力拆迁”。因此如何有效化解由征地拆迁引发的各种矛盾和纠纷，成为当前摆在政府和社会面前的一个难题。
从经济学的角度看，城市征地和拆迁的实质是拆迁人和被拆迁人双方的利益博弈过程，利益的巨大冲突必然导致博弈程度异常激烈。而拆迁方和被拆迁方之间的信息不对称、权利义务不对等、法律的真空、政策法规的模糊与冲突、利益协调机制的缺位、纠纷仲裁和审判制度不健全，又使征地拆迁过程更加复杂化，充满不确定性。
当前我国征地拆迁工作存在的主要问题有：
1、法规的缺位与越位，导致宪法、法律、法规间的冲突。我国宪法明确了保护私有财产和征用补偿的基本原则，但国家尚未制订一部关于土地征用、拆迁、补偿的专门法律，仅有一部国务院2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，但该行政法规与宪法、《立法法》存在一定的矛盾，其合宪性越来越受到质疑，特别是其中关于“强制拆迁”的规定更是严重侵犯了被拆迁人的合法权益，造成某些地方征地拆迁矛盾愈演愈烈，社会矛盾空前集聚。
2、在征地拆迁和安置补偿过程中，被拆迁人始终处于被动和弱势地位，双方信息不对称、权利义务不对等;被拆迁人对征地的前期工作参与不够，了解不足，对征地、工程建设没有发言权和知情权，征地补偿安置方案的制定缺少双方谈判、协商的平台，征地拆迁程序不透明，导致被拆迁人心存疑虑，难以充分保障自身的合法权益。
3、征地拆迁纠纷解决和裁判机制不健全。“有救济才有权利，无救济即无权利”，这是一条公认的法理。但在现行《城市房屋拆迁管理条例》中为被拆迁人安排的可以通过行政仲裁和行政诉讼解决的问题只限于“拆迁补偿安置”，而不涉及被拆迁人是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置。同时，条例还规定了在被拆迁人不服行政裁决提起行政诉讼时，只要开发商为被拆迁人提供了货币补偿或者是安置、周转房，不管被拆迁人是否接受，“诉讼期间不停止拆迁的执行”。
4、征地安置、补偿不合理、不规范，难以保障被拆迁人合法权益，补偿标准不统一，随意性大，与被拆迁人的心理预期差距较大，特别是失地农民对征地后的生活、就业产生疑虑，其征地后往往生活水平下降，社会保障跟不上。
造成上述问题的原因是复杂的，既有指导思想上的原因，也有制定政策和执行上的原因;既有历史的原因，也有现实的原因，笔者认为可以从以下三个层面来分析问题的根源：
1、我国长期实行“大一统”的国家体制和计划经济体制，目前完善的市场经济体制还未建立起来，计划经济的惯性思维仍存在于某些人的头脑中。计划经济强调的是总体和全局的利益，强调个人应服从整体，而漠视和忽略相对人的合法权益，政府习惯于利用行政强制力来干预社会经济。而市场经济和法治社会则明确划分私领域和公领域，认可、尊重和保护人的基本权利，强调公权力不得侵犯私权，除非出于公共利益的目的并给予合理赔偿。这两者间存在根本的分歧，指导思想上的差异导致在制定行政法规、部门规章时政府的意志、强制力占主导地位，“自我授权”，限制和排斥相对方的权利和诉求，片面强调效率而忽视了公正，使保护农民的土地权利、被拆迁人的私有财产权的声音往往被“保持GDP高增长、维护社会稳定”的大环境所掩盖、淹没。
2、在我国现行的土地制度和分税制下，地方政府日益成为一个独立的利益主体，追求自身利益的最大化，特别是在扭曲的政绩观指引下，地方政府为了政绩而大搞形象工程，这就需要大量征地和拆迁;同时随着我国耕地逐年减少，土地日益成为城市建设的稀缺资源，而“土地乃财富之母”，土地被征用后一旦用于工业建设或商业投资目的，其价值便几十倍、几百倍地升值，政府由此成为真正的地主和土地级差地租的合法所有者，拥有了巨额的收入和税源。由此可见地方政府在征地和拆迁过程中可以获得巨大的经济和政治利益，这种潜在的利益使得地方政府自身难以遏止其征地拆迁、“经营城市”的冲动，一时间“危改”、“旧城改造”在全国遍地开花。
3、从被拆迁人的角度看，部分被拆迁人，特别是农民对城市征地、拆迁抱有抵制情绪，法制观念淡薄，对进城务工的前途迷茫，对城市生活不适应，同时我国目前对失地农民的社会保障制度还很不完善，使一些农民对土地征用后的生活预期下降，征地后生活水平与征地前落差较大;城市里个别拆迁户存在靠拆迁致富的不切实心理，对维权手段存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的不正常思想，甚至走上自杀、自焚的道路，也在一定程度上导致了当前征地拆迁日益困难。
要解决上述难题，关键还是要落实科学发展观，坚持“三个代表”，真正做到权为民所用，利为民所谋，转变现行的政绩观，以科学完善的制度引导、规范政府行为。具体而言，可以从以下几个方面完善拆迁法律法规体系，强化对征地拆迁的监管，加强对被拆迁人的利益保护。
1、加强征地拆迁的透明度和程序公正、公开，充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权。特别是征地拆迁前期准备工作，必须做好建设项目评价，搞好城市规划，严格城市建设项目审批，集约利用土地，在决定征地前还应举行听证。政府应该积极引导公众参与、协商，促进信息公开，在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益，这是政府的职责，不容推却!同时要舆论先行，深入细致地做好思想工作，最大限度地争取被拆迁人特别是某些具有一定威望人的支持。
2、政府应该明确自身在征地拆迁中的角色定位，政府是公共权力机构，具有公共性，维护的是社会公共利益而不是某种特殊利益，政府也不应有自身的利益，应以立法形式明确政府土地征用权和征用范围。从法理上说，只有基于公共利益的目的，政府才能对土地实行征用或征收。而用于商业开发的经营性用地，政府不应介入，应按市场规则运作，由开发商出面与拥有土地使用权的居民协商转让，政府只承担引导、监督与保障等职能。[page]
3、加紧修改《城市房屋拆迁管理条例》，应按照“上位法优于下位法”的原则，对条例不符合宪法精神的地方进行修改，特别是强制拆迁问题，尤其要引起重视，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定应予修改，应明确在司法裁判前不得进行强制拆迁，同时要慎用强制拆迁措施，应尽量运用“吸引”与“疏导”方法解决争议。对由此引起的纠纷，要赋予当事人以相应的救济手段，公正中立的司法权应及时介入。但是2005年8月11日施行的《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理的批复》的司法解释规定：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对此，笔者认为拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间是平等的民事主体，其之间的补偿安置争议属于民事法律关系，法院理应受理，法院不得拒绝裁判，否则便非法限制了当事人的诉权;对当事人向房屋拆迁管理部门或同级人民政府申请裁决后对裁决不满的仍可向法院提起行政诉讼。
4、完善征地补偿制度，合理确定拆迁补偿数额，并应特别保护弱势群体的利益。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，对农民集体所有的土地的补偿，是根据土地原产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值，认为土地被征用后产生的巨大级差地租与农民无关，导致补偿标准长期偏低。农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距，难免使被征地农民在心理上产生“相对剥夺感”。对于城市房屋拆迁的货币补偿，金额由当事人双方协商确定，应当综合考虑被拆迁房屋的片区、用途、装修、质量、重置价格、当地市场价格等因素。对协商不成的，应共同委托中立的房地产价格评估机构进行评估或由法院判决。
5、失地农民/被拆迁人安置方式，应特别考虑到农民的长远利益，对农民就业问题和社会保障问题要积极采取措施解决，现在各地政府对这一块都在进行探索。如思明区在有条件的村建立农贸市场和小商品市场，所有摊位用于安置农民出路;设立转岗基金，鼓励村民自谋出路，从事个体户和经营私营企业;发展股份合作制项目，鼓励、吸引农民将征地拆迁的补偿款以股金的方式投入到安置房、农贸市场、外口公寓和其他各类集体企业的运营中，实现保值增值;加大农村劳动力培训工作，实行就业对口的免费培训，鼓励辖区企业吸收农民工，实现就业非农化，或组织专场招聘会，腾出财政支付工资的协警员、保洁员等岗位;在社会保障方面，继续建立和完善多层次的社保体系，如最低生活保障、医疗保障、社会养老保险等。加大最低生活保障力度，实现应保尽保、“爱心超市”等;建立以大病医疗保险为中心的医疗保障;在可能条件下，协助村民建立与城镇社会保障体制框架相一致的低标准、广覆盖、基础加补充、统账结合的社会养老保险体系。这些都是探索新型拆迁安置的有益尝试，可在进一步试点的基础上不断完善，总结经验。
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