试论农村征地补偿款分配纠纷的处理

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试论农村征地补偿款分配纠纷的处理

法律快车官方整理更新时间： 2019-04-19 20:54:29 人浏览

导读：

近年来，随着我国改革开放的进一步深入和市场经济的迅猛发展，位于城乡结合部的农村，被国家征用的土地逐年增多，征用的范围日益扩大。同时，被征用土地的农村集体经济组织在分配征地补偿款时，部分村民尤其是农村外迁户、出嫁妇女、大中专在校生、义务兵等

　　近年来，随着我国改革开放的进一步深入和市场经济的迅猛发展，位于城乡结合部的农村，被国家征用的土地逐年增多，征用的范围日益扩大。同时，被征用土地的农村集体经济组织在分配征地补偿款时，部分村民尤其是农村外迁户、出嫁妇女、大中专在校生、义务兵等村民的分配权利被限制或剥夺，从而引起大批村民集体上访，影响了农村的稳定，成为新的不安定因素。为此，正确处分征地补偿款并在产生纠纷时如何纳入司法程序，有必要对征地补偿款分配案件的法律性质及受理程序，村民分配资格的认定和对分配方案的审查等问题予以研究，以期完善我国农村分配方面的法律制度。

　　一、程序问题

　　1?关于“征地补偿款分配纠纷”案件的法律性质。

　　对于“征地补偿款分配纠纷”案件的法律性质，在人民法院民事审判庭与行政审判庭之间认识不一致。有些法院的民事审判庭认为村委会与村民之间不是平等的主体，因此，此类案件的性质，一般应为行政案件，在审判实践中，拒绝以民事案件受理，大多数是以行政案件受理的。当前，有些法院对此类案件均作为行政案件受理。笔者代理的数起征地补偿款分配纠纷案件法院也是作为行政案件处理的。而笔者认为，“征地补偿款分配纠纷”案件的性质，从根本上说是民事纠纷。?1?征地补偿款的性质是集体收益，因集体收益分配产生的争议是民事争议。我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。对征用集体土地而支付的各种补偿费用也属于农民集体所有。现行各种法律对农村集体经济组织的规定非常原则，对有关农村集体经济的收益分配问题更是鲜有具体的规定。笔者认为，根据现有的法律规定，农村集体经济组织的收益分配因组织形式不同而不同：农村集体经济组织实行承包经营制，则依农业承包合同约定分配收益;各种形式的合作经济组织?如农村信用社等?的收益分配依本合作社的章程规定;来源于农民集体所有的土地等自然资源的收益属于全体村民，基于以上分析，笔者认为农村集体经济组织的成员因农村集体经济组织收益分配产生的争议属于民事争议。?2?征地补偿费分配争议是一种特殊的农村集体经济收益分配争议。依据我国《土地管理法》规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法实施条例》对征地补偿费的用途作了明确规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费用支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。因此，对征地补偿费的分配配争议包括对土地补偿费分配争议及其收益的分配争议、安置补助费的分配争议和地上附着物及青苗补偿费分配发生的争议都是典型的民事争议。对于土地补偿费，有些地方法规规定可以分配，因分配而产生的争议也属于民事争议;如土地补偿费不能分配，但因基于其产生的收益分配争议仍属民事争议。?3?最高人民法院研究室于2001年12月31日对陕西省高级人民法院作出了法研【2001】116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》。该答复指出，农村村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院的受理问题参照最高人民法院给广东省高级人民法院法研【2001】51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》办理。上述两份答复已对征地补偿费案件应按民事案件受理作出明确答复，该答复虽不是最高人民法院的正式司法解释，但对确定该类案件的性质有明确的指导意义。?4?因为我国许多法律、法规、规章及政策赋予了人民政府和行政机关调处和裁决民事纠纷的职权，因此对于此类案件，当事人可以选择申请政府处理。当事人对乡?镇?人民政府、街道办事处等所作出的处理决定不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院应依据《行政诉讼法》的有关规定，作为行政案件予以处理。

　　2?受理

　　对于征地补偿费分配纠纷案件的受理，应按下列情况处理：?1?1999年1月1日新《中华人民共和国土地管理法》实施前，基于原《中华人民共和国土地管理法》中关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定，村民不享有分配土地补偿费、安置补助费的实体权利。因而1999年1月1日以前，村民与农村集体经济组织因收益分配发生纠纷，人民法院应当不予受理。?2?1999年1月1日新《中华人民共和国土地管理法》实施后，基于该法取消了原《中华人民共和国土地管理法》中关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定，且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条中明确规定了土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费的归属、管理及用途，村民依法享有了对土地补偿费、安置补助费等收益分配的实体权利。在2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116号答复下发以前，受理此类案件缺乏程序上的法律依据，因而各地法院普遍采取不予受理的做法。但在1999年1月1日以后，2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116号答复下发以前，已经人民法院裁定不予受理的此类案件，当事人又重新起诉，且符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的，人民法院应当受理。?3?2001年12月31日最高人民法院法研[2001]116号答复下发之后，村民与农村集体组织因收益分配发生纠纷而起诉且符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的，人民法院应当受理。?4?关于对最高人民法院法研[2001]116号文下发以前，已裁定不予受理的村民因土地补偿费、安置补助费、土地分配款等问题与村民委员会发生纠纷的案件，当事人申请再审的，应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条关于再审的规定予以再审。

　　3?诉讼时效

　　1?关于村民因土地补偿费、安置补偿费等问题与村民委员会发生的纠纷起诉或重新起诉的时效问题。在最高人民法院法研[2001]116号文件下发之前，全国各地法院对上述此类纠纷普遍采取“一般不予受理”的做法，[2001]116号文件下发之后，必然涉及以前不予受理的此类案件提起诉讼或以前已驳回起诉的此类案件重新起诉的问题。该类问题应根据1999年1月1日颁布实施的《土地管理法》的规定，国家保护村民对征地补偿款的分配权利，由此取消了原来土地管理法关于“土地补偿费、安置补助费不得私分”的规定。因此，对村民主张享有村民同等待遇的土地补偿费、安置补助费、土地分配款权益的保护期限应从1999年1月1日开始，此前的不予保护。对提起这类纠纷的诉讼?包括驳回起诉后重新起诉的?，也应以1999年1月1日之后的两年内为有效期限，超过两年的应视为超过了诉讼时效。2?关于对最高人民法院法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》文件下发之后，村民与村民委员会重新发生的此类纠纷的时效问题。应适用《民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条、第一百三十八条、第一百三十九条、第一百四十条规定的，关于普通时效、短期时效、长期时效和诉讼时效届满后的法律效力及中止、中断的规定。[page]

　　二、实体处理

　　农村集体经济组织的财产包括集体经济收益属于集体经济组织全体成员所有，农村村民对本集体所有的土地等自然资源财产及收益享有平等的权利。农村集体土地补偿费是对本集体全体成员即全体村民的补偿，属于农村集体经济收益，对于集体收益的分配，应当由享有村民待遇的村民共同分配，每个村民应当享有平等分配的权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，农村村民实行自治。农村集体组织制订收益分配方案，是其行使法律赋予其自治权的一种形式。村民与农村集体组织因农村集体经济收益分配发生的纠纷，一般起因于村民对农村集体组织作出的收益分配方案持有异议。在目前，有些农村集体经济组织在对土地补偿费进行分配时，往往对外迁户、出嫁女等特殊群体区别对待，导致争议发生。因此，对村民资格和农村集体组织作出的收益分配方案合法性的审查是处理此类案件的关键。笔者认为，在处理此类纠纷案件时，应按照《村民委员会组织法》的规定，尊重村民委员会的自治权，以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民会议或村民代表大会经讨论作出分配决定、决议，只要分配方案不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，人民法院应予支持，反之，人民法院不应支持。对村委会的分配方案侵害其他村民合法利益的，人民法院可要求其限期作出或改正;未作出或拒不作出的或不改正的，人民法院可依照法律规定判决。

　　1?处理原则

　　?1?民主议定原则与合法性原则。村民会议?包括村民代表大会和村民委员会?讨论的决定、决议，都应遵循《村民委员会组织法》第十九条所规定的民主议定原则，做到程序合法。同时，所作出的决定或决议不得与宪法、法律、法规相抵触，不得违背我国法律法规禁止性条款，侵犯村民合法的财产权利。在尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等。

　　?2?权利、义务相一致原则。根据《民法通则》第四条所规定的公平原则，在民事主体之间发生利益冲突时，要以权利和义务是否对等来平衡双方的利益。审理此类案件时，人民法院应将村民对村集体所尽义务的履行情况作为其集体经济组织收益分配权的一个重要方面予以考虑。

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