土地是农民赖以生存和发展的根本，随着我国城市化、工业化发展的脚步不断加快，农民集体所有的土地不断转为国有，同时不能回避的现实是，国有土地高价出让的收入已经成为不少地方政府第二财政收入，如火如荼的房地产业由于高额利润而不断扩张，城市土地价格的高企与拆迁成本的不断高涨，使得农民集体所有的“廉价土地”始终是一块引人垂涎的肥肉，尤其是大中城市近郊农民集体所有的土地，谓之剀觎者甚众并不过份。据统计，1991-2005年间，全国共征地5084万亩，截至2008年，估计全国共有5100-5525万农民失去土地。

　　由于我国正处于社会经济转型期，各种社会矛盾层出不穷，加之法治不健全与法律在强权及巨大利益面前的软弱，因征地产生的纠纷屡见不鲜，由此引发的上访问题以及被征地农民的过激行为层出不穷，使征地中农民合法权益越来越受到社会广泛关注，其合法权益保护问题已成为影响社会安定、稳定与和谐的重大问题。本文希望通过对我国法律规定、现状、导致问题存在的原因及应对措施等各方面的研究，探讨如何从法律角度有效保障征地中农民的合法权益。

　　一、我国关于征地的法律规定

　　我国实行全民所有和劳动群众集体所有的土地所有权公有制。城市的土地属于国家，由国务院代表国家行权，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家对土地，因公共利益之需，享有征收或征用的权利。征收是将农民集体所有的土地转归国有的方式，即我们通常讲的征地。

　　2009年6月15日，中国社会科学院在“2009年中国城市发展高峰论坛暨《城市蓝皮书》发布会”上公布，截至2008年末，我国拥有6.07亿城镇人口。换言之，抛开上述6.07亿人中有多少是失地农民转化的城镇人口不论，我国尚有近7亿农民。农业经济发展缓慢，不少农民还过着自给自足的传统农耕生活。一旦土地被征，以土地为保障的农民必将面临着一系列问题。首先是生活，有饭吃，有房住是人生存的必须，征地之前，吃自己承包田里种的粮食疏菜以及自己养的家畜家禽，吃不是问题，花点小钱，在宅基地上盖座房，住也不成问题。守好自己的一亩三分地，日子虽不甚富裕，至少无需为过日子发愁。土地被征，就算依法补偿，农民变成了城市平民，城市的房屋对城里人尚属天价，妄论农民，住怎么办?就算拆迁安置给套屋，自己没条件养家畜，无地可种，任何的东西都得花钱去买，生活成本陡然高出一长截，生活对于农民便成为负重难行。其次是工作，原来的工作是做农活，征地后农活做得再好，一切得从头从新开始。可见，农民离开土地，将面临种种艰难。同时，民以食为天，中国既是个农业大国，又是个人口大国，一方面农民利益如得不到保障，国泰民安无从谈起，另一方面，农用地过度地转化为建设用地，可能危及十余亿人口的吃饭问题。

　　鉴于此，我国法律对于使用农民土地有严格限制，限于兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者经依法批准建设乡(镇)村公共设施和公益事业这些农民自身受益的项目。对于征收农民土地亦有严格规定。首先，明确国家是唯一的征地主体，也就是说，我国土地所有权的转移，只有单向地从农民集体所有的土地经征收转归国有。国家征地的条件限于公共利益之需，并规定征地要对农民进行补偿。其次，明确规定征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，需经国务院批准。2007年10月1日生效的《物权法》进一步明确规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

　　从法律规定本身看，由于征地主体的唯一性，征地条件的特定性，征地审批权限的收缩性，以及《物权法》对征地中保障被征地农民合法权益的再次强调，应该说，对于征收农民土地这一事项，我国采取的是从严与审慎的态度。既然如此，为什么在现实中，因征地而侵害农民合法权益的事件屡见不鲜?

　　二、征地中农民合法权益受损害状况及其成因分析

　　在分析征地中农民合法权益受损害状况及其成因之前，我们首先必须清楚，在征地这一事务中，农民有哪些合法权益。

　　(一)征地中农民享有的合法权益

　　在征地过程中，农民享有获得补偿权、知情权、发表意见权、监督权、举报控告权、重新就业支持权。

　　获得补偿权，指被征收土地的农村经济组织和农民，有权获得耕地的补偿费用，这项费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。上述土地补偿费和安置补助费的具体标准，以及被征收土地上附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。如果按照《土地管理法》的规定支付土地补偿费和安置补助费，不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，省、自治区、直辖市人民政府可以批准增加安置补助费，土地补偿费和安置补助费的总和上限为不超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 知情权包含两方面的内容，一是农民对征地补偿安置方案有知情权，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，二是农民对于补偿费用收支情况有知情权，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布。

　　发表意见权指对于征地补偿安置方案应当听取农村集体经济组织和农民的意见。

　　监督权狭义地看，系指农民对本集体经济组织对土地补偿费用的收支情况有监督的权利。广义地看，也应该包括被征地农村集体经济组织和农民对政府依法征地的监督权。举报控告权也分狭义广义两个层面。狭义理解，仅指农民对补偿费用被非法使用、挪用的举报控告权，其举报控告的对象是其所在的农村集体经济组织。广义理解，对于政府及相关人员在征地中的违法违规行为，被征地农村经济组织和农民也拥有举报控告权。[page]

　　重新就业支持权指地方各级政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。这属于征地的后续事项，即政府有责任为失地农民的可持续发展提供支持。

　　(二) 农民合法权益受损害状况

　　如前所述，土地被征关乎农民生存问题，补偿也是为了首先保障农民的生存权这一基本权利。立足于生存权的获得补偿权在现实中是否得到充分保障是我们最应当关注的问题。从对中东西部失地农民的抽样调查看，当被问及征地纠纷发生的原因，被调查的失地农民中，认为征地补偿不合理的占65.08%，不愿意放弃土地的占42.56%，表示征地补偿费未按规定兑现的占24.13%，认为干部态度粗暴的占16.54%。以上统计说明，征地政策的不合理、补偿的不合理、征地补偿费未及时足额兑现、干部工作方式简单粗暴等侵害农民合法权益的问题是现实中普遍存在的。

　　就对征地的参与度而言，高达95%的被调查的失地农民表示没见过政府征地公告文件等，高达85%的被调查失地农民表示没参加过有关征地的村民大会。说明征地暗箱操作的情况普遍存在，被征地农民的知情权、发表意见权的实现情况也十分堪忧。而不知情则无从监督，监督权自然落空。

　　至于对支持失地农民重新就业问题，政府往往采取放任自流的态度，并不会积极主动地帮助农民重新就业，而政府不履行该项义务，被征地农民由于自身对法律政策的不了解，往往也并不加过问，法律亦无刚性处罚规定，司法实践中征地纠纷的指向，无一例出自于此。以上种种说明，这项权利长期停留在纸面上。 可见，现实中侵害农民在征地中享有各项权利的情况已成为不容忽视的严重问题。

　　(三)影响农民合法权益实现的原因探究

　　现实中之所以会出现农民各项合法权益被严重侵害的情况，结合法律与现状看，主要系由以下六方面原因造成：

　　1、二元结构的土地制度

　　我国土地一级市场由国家垄断，国有土地使用权的出让、转让、出租，完全按市场价格议定，农民集体土地使用权一方面只允许有限流转，另一方面国家可以以法律规定的限额低价征收，然后按市场原则高价出让，使得国有土地与农民集体所有土地地位不平等。我国土地管理法规定对征地实行补偿制，并非赔偿制。补偿跟赔偿虽然一字之差，在法律上却有天壤之别。补偿意味着征地方在法律上对被征地方不存在法定义务，也不存在补偿额与被征地块价值上的对等问题，而是道义上的扶助，因此原则是适当。土地二元结构与征地补偿性质使农民在征地中获得的补偿与地方政府部门和开发商通过征地出让开发获取的收益相比，有天壤之别的落差，而巨额利差又使地方政府部门与开发商自然地成为利益共同体。这是造成征地中农民合法权益被屡屡侵害的深层次制度缺陷。

　　2、法律规定不明

　　无论是《土地管理法》还是《物权法》均规定国家对农民集体所有的土地出于“公共利益”可以征收征用，但何谓公共利益却法无明确界定。在巨大的利差驱动下，难免有人打着公共利益的幌子将农民所有的土地看似合法地征为国有。2001年以来，征地量不断刚性增长，而征地量中属于公益性的只占47.35%，52.65%被用于非公益性用地，说明假公共利益之名的征地行为并非空穴来风，而是确有其事。而这种假公共利益之名的征地，本身是谋求巨大商业利益，最终获取土地使用权一方跟被征地方在利益上处于不对等的博弈状态，这种格局，注定被征地农民处于受损害者的劣势地位。

　　3、法律规定粗疏

　　《土地管理法》虽然规定征地方案听取农民意见，但缺乏制度性约束、明确程序与监督措施，使得对于征地方案，被征地方本来应该是最有发言权的，却往往发言无效。即便不闻不问或光听不取亦可以继续推进征地进程，农民维护自身合法权益的法律规定表达意见的这一途径流于纸面上，无法有效地表达意见使征地中农民合法权益难以得到保障。 法律对于补偿款的支付领取程序规定亦较原则。现实中，部分补偿金由农民集体经济组织代为管理。征地前由于集体共有土地的存在以及土地的整体性特征，使得由集体共同管理土地既有法律依据，又有现实基础。土地被征后，集体经济组织已经失去赖以存在的根基，而其法律基础却往往未因事实的改变而变化，部分补偿金由失去现实共同基础的集体经济组织代为管理，即使法律规定其使用应经集体经济组织依法决定以及收支状况应予公布，但笼统的规定很难发挥实效的制约与保护作用。

　　4、法律规定滞后于现实状况

　　如前已述，国家征收农民土地，不必考虑土地的价值，而是依法给予补偿即可。我国2000年修正了《土地管理法》，但该次修正并涉及征地补偿基本标准的变化，亦即，该标准产生于该法生效的1999年，距今已整整十年。法律如此，各地在此基础上制定的法定补偿标准也多是十年如一日地不变。物价在十年间以日新月异的迅速上涨，而补偿标准却一如既往。征地补偿使失地农民维持原有的生活标准都十分困难，希望征地后生活水准在维持现有情况下不断提高的可能性等同于零。同时，补偿标准不区分地区、不区分土地位置等有关状况的一刀切，使经济发达地区、附加值高被征地农民面临更加不利的境地。 法律规定与地方政策的滞后，使农民合法权益的范围受限，进而使农民无法共享社会发展成果。其生存与发展的合法权益的实现，无异于无本之木，无源之水，实难言实现。

　　5、政府履职不到位或越位

　　长期以来，地方政府缺乏科学政绩观，片面追求经济发展，加之征地后出让所获土地出让金成为地方政府一大财源，在政绩与利益共同驱动下，地方政府在征地问题上，既很难以本着本地区可持续发展原则考虑，又很难将农民利益放在首位。本来在征地问题上是裁判员的地方政府，往往又充当起运动员的角色，跟被征地农民“短兵相接”，这种越位之举，置地方政府与农民于对立双方，何谈农民合法权益实现?有些地方政府，不仅把源于征地的土地出让金作为地方重要财源，对于本已不足维护被征地农民生存发展的补偿金还要层层克扣，完全无视自身的责任，其越位之甚已逾法律底限。既已越位，到位无从谈起。

　　6、农民法律知识的匮乏是影响农民合法权益实现

　　随着我国法治进程的推时，农民维权意识越来越强，各地行政诉讼中征地纠纷的大量上升说明，失地农民已经知道用法律手段维护自身权益。但，这类行政诉讼存在着“两低两高现象”，即原告胜诉率低，被诉具体行政行为被维持率或被告胜诉率低，判决驳回诉讼请求和驳回起诉率高。尽管不可否认的是，这种情况的出现有法院综合权衡执法与社会政治稳定两者间关系而进行法律技术处理的因素，但诉讼请求与诉讼选择不仅需要专业的法律知识来保障其正确性与可实现性，对于支撑自身诉讼请求的证据的搜集与运用也十分重要，这也需要专业的法律知识，这两方面的欠缺是农民维权失败率高的根本原因。这说明农民法律知识的进步没有跟上其法律意识进步的脚步。由于法律知识的匮乏，当其权益受到侵害之时，尽管知道诉讼是保障自身权益的有效手段，却不知道怎么有效地进行诉讼以确保自身合法权益实现。[page]

　　三、保障征地中保护农民合法权益的途径

　　找到了征地中影响农民合法权益实现的因素，我们便可以对症下药，寻求征地中保护农民合法权益的有效途径。我认为，通过解决以下几方面问题，可以使征地中农民合法权益得到有效保障。

　　(一)依法打破土地二元化体制

　　土地所有权对于农民具有就业、生活保障等多项财产功能，由于土地的二元化体制，两种不同归属的土地所有权的流转的途径完全不同。农民所有的土地必须转为国有后才能实现市场化，国有的土地则完全的市场化。这种体制使征收农民所有的土地时并未按市场原则定价，而是具有强烈的计划经济的特征。因此，依法打破土地二元化体制、依法赋予农民土地与国有土地同等的权利是解决征地中农民合法权益被侵害的关键环节。

　　一旦二元化体制打破，农民集体所有的土地跟国有土地同等入市交易，将原本由国家征地后二次流转获利转归农民所有，地方政府在征地中没有了与民争利的空间，需要建设用地的单位不能够再假公共利益之名，假政府之手，利用法律的漏洞低价获取农民的土地。这样一来，政府利益从征地中脱钩，回归本原，做好土地规划利用工作，建设用地的单位则必须在市场化的原则下与农民平等协商土地交易，在国家尚未建立农民保障机制之前，农民在转让土地中能够获取市场公允的收益，保障征地中农民合法权益便有了坚实而良好的基础。

　　(二)完善细化法律规定

　　在打破土地二元化体制的基础上，法定补偿标准的存在即失去价值与作用，随之而来的是建设用地需要方与被征地方平等的、市场化的价格磋商行为，甚至是多位建设用地需要方的竞价行为。这种情况下，如果仍然要考虑法定标准，则该标准应仅属参考标准，且该标准应当以被征地农民的现实生存成本与可持续发展需求为基准制定。既不能刚性地不顾社会发展、生活水平上涨而十年不变，亦不能不区分土地情况一刀切。这是完善细化法律所需考虑的一个方面。 目前由于程序规定不明，暗箱操作造成的农民合法权益被侵害进而引发的社会矛盾十分冲突，因此，完善细化法律对农民所有土地纳入规划的程序也十分必要与重要。规划的目的本是为了更好的发展，规划的原则是统筹兼顾。不完善作为征地前奏的规划程序，农民合法权益的保护无异于纸上谈兵。 由于公共利益必然置于农民个体利益、集体利益之上，完善细化法律还需要明确届定何谓公共利益。在届定公共利益时，可考虑将公共利益划分为绝对公共利益、相对公共利益。绝对公共利益应具有独立于社会、国家现时政策之外的价值，如国家安全、公众健康等。相对公共利益则应具备符合国家、社会发展急需的价值。对于前者，可由国家征地后划拨使用，对被征地农民采取充分、及时、有效补偿制;对于后者，则可建立协商机制与灵活方式，甚至允许农民通过入股等形式参与项目，以确保被征地农民合法权益。

　　(三)进一步规制政府职权并对征地中政府违法行为坚决查处

　　政府对土地的管理是以达到土地利用的社会目标为原则，总体利益与局部利益总会存在不完全一致的情况，仅仅要求地方政府出于公心而履职并不现实。而现在征地中，最大的问题之一是政府行政权侵犯农民财产权，因此通过法律明确政府职责、履职的程序、不履行职责及违反程序的处罚，并对政府在征地中的违法行为坚决予以查处，是确保政府依法履职，从而使征地中农民合法权益得到保障的有效途径。

　　(四)送法下乡，通过各种途径普及法律知识

　　征地中纠纷通过诉讼解决案例的增加，尤其是农民作为原告一方的增加，说明农民权利意识的觉醒。权利的维护既需要权利意识的觉醒，还需要对法律政策的了解和恰当地运用。通过各种方式送法下乡，使农民法律政策知识的增长跟上维权意识的进步，是保护农民合法权益的有效手段。 可以用多种方式开展送法下乡活动。政府可定期举办相关普法知识讲座，组织编撰相关法律政策的小手册，分发至农村集体经济组织及农户，用法律书籍充实目前正在建设的乡村图书馆，还可以组织法律专业志愿者为农民提供法律服务、咨询。

　　综上所述，对土地进行科学管理规划是政府及其土地行政主管部门的法定职责，公平地让每位公民能够分享社会进步的成果也是一个负责任、法治文明的政府应有之义。在征地中保障农民合法权益的呼声早已有之，任何人都不能以社会发展需要作为牺牲一部分人尤其被征地农民利益的借口。征地中农民合法权益保障虽然是个综合复杂的问题，需要全面综合慎密地考虑，但无论如何，保障征地中农民合法权益不仅应该，也是有相应的途径的，诚望本文初浅的研究能够为保障征地中农民合法权益尽一份绵薄之力。