浅析道路交通事故认定行为的可诉性
导读：
合川市法院第一人民法庭 陈小利
由于我国《道路交通安全法》及其相关的法律法规没有明文规定交通事故当事人对公安机关所作出的道路交通事故认定书不服可以提起行政诉讼。因此，道路交通事故认定行为的可诉性问题在法学界、人民法院与行政机关之间一直争论不已。笔者以为，公安机关交警部门依据《道路交通安全法》所作出的道路交通事故认定行为仍属于可诉的行政行为。其理由如下：
一、交通事故认定行为的特征说明其是可诉行政行为
根据我国行政诉讼法及其相关司法解释的规定，可诉行政行为应当是指具有行政职权的机关、机构或组织所实施的与行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。它具体包涵了三个方面的含义：第一、行为的主体是拥有行政管理职权的机关、机构、或者组织，只要拥有行政管理职权就可以成为可诉行政行为的主体，这是行政行为的主要特征;第二、可诉行政行为的内容必须与行使行政职权有关，这是可诉行政行为的内容特征。只要某一行为与行使行政职权有关，则该行为就可能是一个可诉的行政行为。第三、可诉的行政行为必须是对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。这是可诉行政行为的后果特征。行政机关在行使管理的过程中要实施大量的行为，只有在行为对相对人产生了实际影响时才具有可诉性。这里的实际影响是从正常的法律关系而言的，如果这个行为作出后不履行就可能进入强制执行的过程，按照正常的法律程序就必然会对权利义务产生影响。
公安机关道路交通事故认定行为具有上述可诉行政行为的特征。因为，根据《道路交通安全法》第五条的规定“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”公安机关交通管理部门(以下简称交警部门)是国家法律明文规定的管理道路交通安全的特定的行政机关。依照法定职责行使对道路交通事故进行认定和处理是他们行使行政管理职权的行政行为。作为行政机关的交警部门与事故当事人之间的关系应该是一种行政管理者与行政管理相对人之间的行政管理法律关系。因此，交警部门作为拥有行政职权的行政机关具有可诉行政行为的主体特征。
其次，根据《道路交通安全法》第七十三条的规定“公安机关交通管理部门应根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”道路交通事故认定行为实质就是指交警部门依据《道路交通安全法》的相关规定，按照其职责收集交通事故现场勘验笔录、检查、调查材料和有关检验、鉴定结论等证据，并依据这些证据作出书面的道路交通事故认定书，对交通事故发生的原因、基本事实以及各事故当事人在交通事故中各自应承担的责任进行确认的行为。虽然，该法条将交通事故认定书列为处理交通事故的证据，容易让人产生这仅仅是交警部门收集到的证据的错觉，但我们从该法条的完整意思和该法条所确定的内容，以及该法条对交通事故认定书的制作内容和程序等方面分析，仍可以明确这个认定行为实质上是交警部门的一种行政确认行为。因为，这个认定行为不单要对事故当事人有无违章行为以及其违章行为与道路交通事故的发生有无因果关系进行确认，还要对事故当事人各自应承担的责任进行确认。交警部门的这一确认行为是法律赋予其行政职权的行为，因此，这一行为具有可诉行政行为的内容特征。
再其次，从道路交通事故认定书所涉及的内容来进行分析，也可以看出，交警部门是在依照法定职责的规定下对交通事故当时所涉及的相关证据进行收集后，再对这些证据进行综合分析，作出认定书，对事故的原因、事实经过和事故当事人各自应承担的责任进行确认。这个认定书一但送达给事故当事人后，将对事故当事人的权利、义务产生直接的约束力甚至对全社会的法律效力。因为，在轻微的道路交通事故案件中，一份具体的事故认定书是道路交通管理行政机关对事故当事人进行具体行政处罚的依据，也是人民法院在办理民事诉讼中确认事故当事人承担民事赔偿责任进行比例分摊的依据。事故认定书的结果直接对事故当事人的这些实体权利、义务产生实际的影响。在重大交通事故案件中，一份事故认定书的结果还将直接涉及到事故当事人的人身自由等权利。《最高人民法院关于处理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中更有诸多的条款将事故当事人的人身自由等重要权利与事故认定书联系到一起。如该解释第二条第一项规定“死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或主要责任的，将对事故当事人处以三年以下有期徒刑或拘役”。
交警部门道路交通事故认定行为的上述特征完全符合可诉行政行为的要件，应属于人民法院受理行政诉讼案件的范围。
二、我国现行的行政诉讼法及其相关的司法解释并不排斥道路交通事故认定行为的可诉性
在一个道路交通事故发生后，交警部门依照法定的程序收集证据，再依照法定程序作出事故认定书并送达事故当事人，这是行政机关行使行政管理行为的完整过程。由于各个事故认定书是针对特定事由和各个特定的事故当事人作出的，它只对特定的事故当事人的权利义务产生实际的影响，不具有普遍的约束力。因此，交警部门的道路交通事故认定行为是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，这个认定行为既然是具体行政行为，通过人民法院在行政诉讼过程中进行司法审查，是符合行政诉讼法的规定的。如果交警部门没有履行好自己的职责，未作出道路交通事故认定书，当事人还有权要求交警部门履行职责。而且，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确列举出的人民法院不予受理的四类行政行为中也没有包括道路交通事故认定行为。因此，我国行政诉讼法并不排斥道路交通事故认定行为的可诉性。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款的规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。最高人民法院于 2000 年依据该条法律规定颁布了《关于执行 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 若干问题的解释》，该司法解释的第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这实质上是将现行行政诉讼法对人民法院行政诉讼受案范围进行了修改和拓宽。该司法解释的颁布实施，无疑是从立法角度强调行政机关依法行政的职责，加大了保障和监督行政机关依法行政的力度，同时也对行政管理相对人诉权的完善和保护提供了有力法律保障。根据该解释，几乎所有的具体行政行为都具有可诉性。毫无疑问，道路交通事故当事人对交警部门的事故认定行为不服，当然也符合该解释的规定的，完全可以依据该规定提起行政诉讼。 [page]
三、通过行政诉讼对道路交通事故认定行为进行救济是宪法赋予行政管理相对人的一项权利，也是完善和健全法制的要求
提起行政诉讼是我国宪法赋予公民、法人和其他组织的一项权利。如果没有司法救济做保障，这些权利事实上就等于零。“无救济即无权利”。这也是民主与法制发展的根本要求。
在实践中，还有个别交警部门的工作人员，由于自身的业务素质或者思想认识差等原因，在履行职责的过程中，存在违法行使职权的现象，导致交警部门的个别事故认定行为不符合法律法规的规定，甚至因此引起不良的社会效果。如果事故当事人不能通过行政诉讼程序来维护自己的合法权益，将必然影响他们的财产权利、人身自由等诸多的权利，乃至终身的幸福。他们如果通过提起行政诉讼，由人民法院依法对交警部门的事故认定行为行使司法审查权，不但可以保障和监督公安机关道路交通管理部门依法行政，而且可以对公安机关道路交通管理部门的个别不良风气和行为进行遏止，有效地维护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，当人民法院发现个别案件确有错误时，还可以依法判决撤销其错误的道路交通事故认定书，纠正道路交通管理部门的违法行为，切实维护当事人的合法权利，维护社会稳定。这既是现代司法理念的体现，也是完善和健全我国法制的要求。
尽管，有些人认为交警部门的事故认定书仅仅是对交通事故进行鉴定的结论，属于一种证据，不可以提起行政诉讼。但该观点忽略了鉴定者与行政管理者身份的本质区别，如果交警部门仅仅是以鉴定人或者证人的身份参与事故认定行为，那么，他与事故当事人之间应该是彼此平等、独立的关系。但是，《道路交通安全法》第五条已经明确交警部门是国家法定的管理道路交通安全的行政机关，其对道路交通安全履行法定行政管理职责的性质决定了其与事故当事人之间的身份不可能彼此平等、独立，而是一种行政管理者与行政管理相对人之间的不平等关系。因此，交警部门的事故认定行为不可能与鉴定行为相等同。那种认为事故认定行为属于鉴定行为，不可以提起行政诉讼的观点是没有任何法理根据的。
综上，笔者认为，公安机关道路交通管理部门的道路交通事故认定行为是可诉的具体行政行为。
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引用法条
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