綦江县法院 代贞奎

　　司法，是指国家司法机关依照法定职权和程序，具体适用法律处理各种案件的专门活动。司法是法运行的重要环节，在法的运行中占有特殊地位。司法的功能就在于对法运行障碍的排除，使被的阻滞的法运行或被破坏的法律秩序得到开通或恢复。具体来说，司法的功能表现为：　(1)确认功能，即司法机关依法处理因权利、义务不确定或权利争执而发生的案件的功能。(2)补救功能，即指司法机关通过审理基于违约、侵权纠纷以及违法、犯罪行为等所导致的案件而发挥的功能。(3)整合功能，即指司法机关通过审理各种案件，排除法律运行的障碍，秩序重新开通被阻滞的法律运行渠道或恢复被破坏的法律秩序的功能，司法的目标就是公正，如果司法机关不能保持其公正性，司法机关也就推动了自身存在的社会基础。要保证司法公正，前提是保证司法独立。

　　一、法官独立的涵义、标准

　　司法独立是近现代诉讼的基本原理之一，是指司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、团体和个人的干涉，依据法律事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。司法独立不仅是一个司法原则，也是一个政治原则。就其宪政而言，司法是否独立决定了国家政治的基本格局，以此为标志，民主与专制，人治与法治得以区别开来。就其诉讼意义而言，司法是否独立被认为司法公正的重要保障措施。

　　司法独立包含三个层面，第一个层面是司法权立，所谓司法权，通常被认为是“依照法律及以及依法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定案件和争议的权力[1]司法权独立意味着在国家权力体系中，司法权与其他国家权力保持距离，不受其他国家权力的干涉。司法独立的第二个层面是法院独立，法院独立意味着在法院系统中，上下级法院之间不存在行政隶属关系，它们各自保持其独立性。《联合国防止歧视保护少数民族委员会的报告指出：“法官必须公正独立，不受任何直接的或间接的限制、利诱、压力、威胁、干预。法官应具备良知、平衡、勇气、理解、人道和尚学等品质，这些都是作出公正审判和可信可靠的裁决的先决条件。”[2]司法独立的第三个层面就是法官独立，法官独立意味着法官作为独立的个体存在，每一个法官在审判自己承办的案件时，不受任何其他人的干涉，甚至不受自己的私欲的干涉。司法独立的核心在于法官独立，没有真正意义上的法官独立，司法独立就无从实现。

　　(一)法官独立的标准

　　法官独立包括以下要素：1、法官不受任何非司法官的干涉而保持独立性;2、法官不受非属承审同一案件的审判组织的其他法官包括上级司法机关的法官的干涉而保持独立性;3、法官不受承审同一案件的审判组织内的其他司法官的干涉而保持独立性。简言之，司法官的独立就是享有不受任何他人干涉的权利。

　　也有论者认为，法官独立包括两层含义：一是身份独立，即对法官职位的条件和任期加以适当保障，以确保其不受外来干涉;二是实质独立，即法官在实际履行其司法职务时，除了受法律及其良知的拘束外，不受任何干涉。[3]从这两层含义的关系上看，身份独立是实质独立的保障，实质独立是身份独立的目的和归宿，两者相辅相成，缺一不可。

　　当代世界各国，无论法院内部组织存在何等差异，一般都实行独立体制。从单一法院来看，表现为具体承审各个案件的法庭独立进行审理活动并独立作出裁决。从各个法庭看，法官是其中最基本的独立单元，独任庭自不必论，即使是合议庭，作为组成成员的各个法官也是独立作出判断，最后根据一定的规则作出一个有效裁决。《司法独立世界宣言》规定：“法官在作成裁判过程中，应独立于其同僚及其监督者。”实行法官独立制度的国家，都认同这一原则。

　　(二)司法独立的保障制度

　　要保障法官独立体制的确立，必须切实给予法官以身份保障。

　　从国际社会制定的标准和各国宪法对法官独立提供的宪法保障看，法官的身份保障重要包括：

　　1、法官任职的终身性，主要表现为：

　　(1)法官原则上不可撤任、罢免。不得违反法官(有的国家限定于“终身定职的专职法官”。)的意愿在其任期届满前将其撤职或停职(终身或暂时的)或调职或命令其退休。《关于司法机关独立的基本原则》规定：无论是任命的还是选出的法官，其任期都应当得到保证，直到法定退休年龄者，在有任期情况下直到其任期届满。《司法独立世界宣言》规定：无论是被任命的法官还是选出的法官，其任期都应得到保障，直到退休年龄或其法定任职期满，但要服从本宣言所规定的有关惩戒和免职的条款。在职法官的退休年龄，不经其同意，不得被改变。

　　(2)法官权力的终止、暂停必须依法进行。

　　国外，法官权力可以根据下述原因终止：辞职(如荷兰)、司法裁决(如奥地利)、自愿退休(如英国)、强制退休(如日本)、法院的组织或管辖地区发生变动(如德国)。此外，法官权力的终止、暂停还必须遵循特定的程序和原则。

　　2、法官的不可调任性

　　法官无疑是需要予以特殊保障的公职人员，予以特殊保障的内容是禁止专断性开除或调动工作。除非由于法院的组织或管辖地区发生变化特定原因以外，法官原则上不被调任。

　　《司法独立世界宣言》规定：除非根据定期轮换制度或是被晋升，法官不得不经本人同意就被从一个管区调到另一个管区，或从一个职务换为另一个职务;但如果这种调动是依据司法部门经过适当考虑之后所制定的统一政策，那么法官个人就不应无理地拒不同意。如果法律规定可以根据对法官的任命或司法职位的甄选自由斟酌将法官派往一个岗位，那么这种指派应当由司法部门作出，或是由司法部门的上级主管委员会作出，如果存在这种主管委员会的话。当一个法院被取消时，在该法院工作的法官不应受到影响，除非他们被选担任一个特定的任期;但他们可以被调移到另一个具有同等地位的法院。 [page]

　　3、法官的职务豁免权

　　给予法官以职务豁免权是保障法官独立、防止审判体制官僚制化的又一重要手段。法官应被保护免受针对他们的有关其司法职责方面的个人诉讼的困扰、除非经适当的司法当局授权，否则不得被起诉或控告。在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利的情况下，法官个人应免于因其在履行司法职责时的不当行为或不行为而受到要求赔偿金钱的民事诉讼。

　　当今世界许多国家在审判体制建构中都为法官提供了这一保障。法官职务豁免的内容是法官不应自己所作出的判决而受到追究。

　　除此之外，为保障其独立，法官还被赋予免于作证的豁免权。法官享有职业保密的权利。《关于司法机关独立的基本原则》规定：法官对其评议和他们在除公开诉讼过程外履行职责时所获得的机密资料，应有义务保守职业秘密，并不得强迫他们就此类事项作证。《司法独立世界宣言》规定：法官对有关其审议的内容和在其尽职过程而不是公开诉讼过程中所获得的秘密信息，应严守职业保密原则。不得要求法官就这此事情作证。

　　我国1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《法官法》对法官享有的权利作出了规定，主要包括：法官享有履行职责应当具有的职权和工作条件;依法履行职务不受行政机关、社会团体和个人的干涉;非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分;获得劳动报酬，享受保险、福利待遇;人身、财产和住所安全受法律保护;提出申诉或者控告;辞职，等等。显然，我国在法律上为法官行使职权提供了一定的保障。不过，相比之下，这些规定都很粗放，对于法官的保障是不完善的，需要参照国际社会制订的标准和其他国家的规定，随着司法制度的进一步改革加以补充、完善。

　　二、影响法官独立的外部因素

　　(一)党的领导对法官独立的影响

　　人民法院接受党委的领导和人大的监督，是宪法和法律规定的。只有在坚持党的领导和人大的监督下独立行使审判权，审判权独立才能得以合理运行，人民法院才能正确有效地适用法律，为改革、发展、稳定大局服务，保证司法公正、高效、廉洁，保障人民利益的最大实现。[4]因此，人民法院在任何时候都不能够脱离党的领导。但在部分地区，没有正确处理好司法机关与地方党委的关系，表现在司法机关基本上受命于地方党委，成为地方党委的附属产物，地方法官的任免权掌握地方党委手中。在审理案件过程中，地方党委经常性直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理。更有甚者，地方党委的个别领导凭自己的主观判断、个人情感给案件打批条，这在表面上看似乎迎合了某些人所谓的“绝对服从党的领导”需要，事实上这种“以党代审”，导致的部分办案不公，既损害了党在人民心目中的形象，又损害司法机关的独立性与权威性。

　　(二)行政机关对法官独立的影响

　　我国法院的设置，除铁路运输法院、海事法院等专门法院外，基本上依行政区划设置，与行政机关一一对应。且法院的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实保证。现实中存在的一些“司法行政化”的情况，主要原因是司法财政依附于地方政府财政预算。[5]在地方政府的干涉下，造成地方保护主义、部门主义和执行难现象。相当多的司法不公，其本身不是法官素质低的原因造成而是由于当地政府施加影响。尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，因其事关当地政府的财源，而法院经费又是地方财政提供的，法院受自身利益的诱惑和行政权力的影响难以做出公正的判决。而且地方政府的行政首长是同级党委副书记，可以“加强党的领导”的名义干预审判。由于审判的事实不独立，人事、财政上对地方政府的依赖性，形成了一大堆“关系案”、“人情案”，地方法院的“地方化”问题比较严重，法官难以独立审判。

　　三、影响司法独立的内部因素

　　在法院系统内部，同样存在很多妨碍法官独立的因素。

　　(一)法官素质对法官独立的影响

　　我国法官素质存在着“先天发育不足，后天营养不良。”建国以为，我国一直把法官作为普通公务员对待，对从事法官职业没有特别的要求，特别是基层法院，法官多数来自于工矿企业、事业单位、军人转业或社会招干，大多数法官文化、法律素质不高，在90年代初期，高中以下文化程度的法官占绝大多，1995年，《法官法》将法官的文化要求提高到大学专科水平，2001年修订的《法官法》进一步提高到大学本科文化水平，这对提高法官的准入门坎起了很重要的作用，法院新招录的人员文化素质有了明显提高，但对法官法颁布前任命的法官作用并不明显，单从文凭上看，这部分法官可能都取得了大学专科以上文化水平，由于近年来社会办学比较泛滥，要求不严，很多人交了钱就取得了“真的假文凭”，很多人没有经过象自学考试那样的严格考试，就取得了国家认可的大学文凭，其文化素质并没有明显提高。这便是法官素质的“先天不足”。

　　现行法官管理体制又不利于法官素质的提高。首先，占法官总量绝大多数的基层法院法官由县级人大常委会任命，而且在人大常委会任命的官员中，唯有法官、检察官与待遇不挂钩，责任不明显，使法官缺乏职业尊荣感。其次，法官管理的“公务员化”，背离法官职业特点。我国对法官一直是公务员进行管理，进入法院系统要参加公务员考试，工资待遇执行公务员规定，1995年法官法颁行后，各级法院进行了法官等级评定，但法官的工资待遇并未与此挂钩，法官等级评定变成了毫无意义的“游戏”。更有甚者，把法官也作为普法的对象，法官也得参加各种普法考试。在法院内部，也未区分法官与其他工作人员，在法官法施行前，只要在法院工作一段时间，就可被任命为助理审判员、审判员，什么会计、法医，甚至法院伙食团的工作人员都被任命为法官，导致我国法院队伍十分庞大，鱼龙混杂，素质参差不齐，真正在审判岗位上的法官不足法官人数的2/3，法院人员出口不畅，大量不适合当法官的人员无法分流出去。第三，法官待遇低下对高素质人才缺乏吸引力。最高人民法院希望从高素质的律师队伍、法学家队伍中招录、补充法官，但应者稀少，不仅没有出现律师争当法官的顺流，反而出现了法官争当律师的逆流，一些通过司法考试的法官，毅然辞去法官职务当律师，其中最根本的原因是法官待遇低下。第四，现行法官选任体制阻碍高素质人才进入法官队伍。如前所述，要进入法院工作须参加公务员考试，公务员考试的内容与法官岗位的要求“牛头不对马嘴”，法院需要“马”，人事部门按“牛”的标准来选择，国家统一司法考试也实行了三年，但司法考试与法院的进人考试没有协调的迹象，这导致法院需求的人员进不来，不需要的人进来后还得花大量经费去培训。法官素质不高，难以承担法官独立的重任。

　　(二)审判委员会对法官独立的影响

　　《人民法院组织法》规定，我国行使审判权的主要形式是审判委员会，合议庭和独任庭。在实际操作中，三种组织形式之间未形成明确的职责范围。在我国，审判委员会的主要任务是总结审判经验，讨论重大疑难案件。《刑事诉讼法》明确规定审判委员会不仅有权“讨论”案件，而且有权作出“决定”，并特别强调“审判委员会的决定，合议庭应当执行”，结果使法院独立审判，公开审判流于形式。具体说来，在案件的审理过程中，不论是由独任庭审判还是由合议庭审理，一旦审判委员会作出决定都必须无条件予以执行，其裁决具有终局性效力。在实际审判过程中，审判委员会并未参加合议庭，不能充分了解双方当事人的辩论及举证情况，只是依据审判长或独任审判员的报告就对案件作出判决或裁定，这样一旦有所谓“重大”、“疑难”案件需要审判委员会参与其中，庭审往往就会成为走过场，真正参与审判的法官没有决定权，而实际决定权却掌握在庭外的审委会手中。以致造成了“审者不判”、“判者不审”的怪现象。可见，审判委员会讨论决定案件的裁判违背了直接原则，影响了法官的独立审判。

　　(二)上级法院法官对下级法院法官独立审判的影响

　　依据《人民法院组织法》规定，上级法院与下级法院之间是指导、监督关系而非领导关系，从法律上基本排除了上级法院法官对下级法院法官独立审判的影响，但在审判实践中，有的上级法院逐步强化了对下级法院的影响，对下级法院进行考核排序，其中上诉改判率、发回重审率是其中非常重要的指标，下级法院又将考核指标分解到庭，庭又分解到人，下级法院的法官在审理案件时，一旦遇到了疑难、复杂问题，不是去探究立法原意、法律原理，而是向上一级法院审理上诉案件的请示。上级法院的法官以加强审判指导为名，也乐于解答下级法院法官的请示。虽然有的法院在着力规范“疑案上请”，但半公开的、私下的请示层出不穷。大量疑案上请的出现，一方面导致“两审终审”的虚无化，变成了事实上的“一审终审”，损害当事人的程序利益，动摇了当事人对上诉审的信任，同时，下级法院法官的独立性也变得残缺不全。

　　四、推进法官独立的改革建议

　　(一)改善和加强党对司法工作领导的设想

　　党对司法工作的领导主要有以下几个方面的内容，一是思想政治领导。主要是从路线、方针、政策和组织上加强领导，及时研究解决司法工作中的政治方向问题和重大共性问题，保证审判机关紧紧围绕党和国家的工作大局做好各项司法工作，维护社会政治稳定。二是为司法机关创造良好的执法环境。要支持和保障人民法院依法行使审判权，反对地方保护主义和部门保护主义，帮助人民法院排除执法中的阻力和干扰，为审判工作创造良好的执法环境。加强对审判工作的监督，使人民法院严格公正廉洁执法，防止司法腐败。三是高度重视法官队伍的建设。党要领导和加强人民法院党的建设、法官队伍建设，配强配好人民法院的领导班子，帮助人民法院把好人员“进出口”关，支持做好清理不合格人员的工作。四是完善司法保障机制。进一步完善司法保障机制，确保人民法院正常开展工作，完善人民法院经费预算体制，根据基本保障的需要，编制预算，按时拨付，确保审判工作的需要。

　　(二)规范司法与行政关系，消除行政机关对法官独立审判的影响

　　1、法院设置的改革，将法院设置由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，就是将目前的一类法院分为两类，一类是地方法院，另一类是跨地区法院。地方法院专门受理原被告双方同属一个(省)的案件，跨地区法院专门受理原被告双方不属同一地区(省)的案件。跨地区法院，直属最高人民法院的派出机构，接受最高人民法院的领导。[6]

　　2、法院管理体制的改革，改革完善法院的管理、考核体系，剔除影响法官独立审判的考核指标，正确评价法官的审判业绩。相应地，以省为单位，建立司法经费保障机制，改“平行管理”模式为“垂直管理”模式，收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理，[7]避免基层法院受制于地方政府，这是解决地方保护主义的根本出路。

　　3、法官管理体制的改革，建立符合审判工作特点的法官管理体制，把法官从公务员中分离出来单独管理，对已经评定等级的法官进行从新评定，没有真正从事审判工作的人员从法官中分离出来，对名副其实法官提高待遇，单独管理，工资待遇与法官等级挂钩。

　　(三)提高法官素质，完善法院内部管理体制，保障法官独立

　　1、完善法官的任免制度，推行法官“精英化”

　　提高法官任免机关级别，地方法院的法官一律由省一级人大常委会任命，非因法定事由，法官不得免职、调离，一经任命，就要明确相应的责任和待遇，提高法官的职业尊荣感。取消院长任命助理审判员的权力，现有助理审判员符合审判员条件择优任命为审判员，其余的改为法官助理，不再享受法官待遇。取消《法官法》第十二条第二款“人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”之规定，人民法院的院长、副院长必须具备法官任职资格，院、庭长担任重大案件的合议庭审判长才能落到实处。打通四级法院法官的选拔渠道，在确定法官员额的前提下，上级人民法院的法官职位出现空缺，主要从下级法院的优秀法官中择优选任。[8]

　　通过“一减一增”，大幅度提高法官的待遇。即大量减少法官的人数，按法院编制人数实行员额制，对现有法官身份的人员进行认真清理，择优选任法官，对落选的法官，取消法官身份，分流管理。法官人数大量减少了，法官待遇大幅度提高才有可能，只有法官实行“精英化”，提高法官待遇才能为社会所接受。

　　改革法官选任办法，目前，法官产生的基本途径是从法院优秀的书记员中选任助理审判员，又从优秀的助理审判员中选任审判员，除调任的院长、副院长外，法官基本上都在法院内部产生。改革法官选任办法，首先建立公务员考试与司法考试的协调机制，保证通过司法资格的人能优先进入法院工作。现行公务员考试一般分笔试、面试、体检、政审等环节，笔试的内容有法律方面的知识，但无论是深度还是广度，都不能和司法考试的内容相提并论，笔试中的公文也并非法律文书。一般说来，通过司法考试的人，法律基础知识比较扎实，进入人民法院后经过短期培训就能胜任工作，人民法院急需这样的人才补充新鲜血液。但由于公务员考试中笔试内容与司法考试内容没有关联，通过司法考试的人在公务员考试中并不占优势，不一定能通过公务员考试的笔试关。另一方面，通过公务员考试进入人民法院的人，由于法律基础知识薄弱，不进行系统的学习，难以审判工作，需要进行较长时间的学习培训，绝大多数进入政法系统后不得不参加法律专业在职学历教育。因此，通过司法考试的人可以免公务员考试的笔试，其笔试成绩按进入面试人员的平均成绩计算，为通过司法资格考试的人员进入司法机关打开通道。有人提出二次考试模式，即通过统一司法考试的人员，即有资格申请参加下一阶段的考试。第二次考试由独立的国家法官考试委员会主持，，难度应大大高于全国统一司法考试，这是专门为产生职业法官而进行的考试。考试合格者任命为司法研修生，在司法研修生中选择见习法官，通过若干年实习后，合格者由全国人大常委会任命为正式法官。[9]笔者认为为，提高法官素质，不能脱离中国的实际，应采用循序渐进的办法提高法官素质，即通过司法考试但没有法律工作经验的，先担任书记员若干年后，能胜任法官工作，可任命为法官。已通过司法考试，并具有法律工作经验的，能胜任法官工作的，可直接任命为法官。 [page]

　　2、完善法院内部管理。(1)完善法官弹劾制度。要通过建立合理科学的法官弹劾制度，保证司法公正，防止司法专横。现阶段，鉴于总体上法官的素质不高，适当强化其责任制度是有益的。但这种责任制的强化，也可能导致法官处理案件过于谨慎，而缺乏一种为维护公正而独立特行的精神。因此，当前应加强责任制度，但随着法官制度的成熟，应当改革这种责任机制，改革现行法官纪律处分制度，建立适应法官职业特点的非行政式的法官惩戒制度，[10]为保障司法独立而强化其身份保障，要求法官弹劾必须遵守严格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失误才能作为弹劾理由，禁止轻易惩罚法官。这对法官既是一种激励，又是一种鞭策，其淘汰功能有助于法官队伍整体素质的提高。(2)减少院庭长职数，取消副庭长职务，充实合议庭，弱化院、庭长的管理职能，院、庭长主要应参加合议庭主持对重大疑难案件的审理。(3)改革审判委员会制度，一种观点认为，对审判委员会分两步改造，第一步按专业原则和职业主义的要求，将统一的审判委员会改造为专业性审判委员会。第二步，按直接审理主义的要求，要求审判委员会直接审理案件。[11]笔者认为，基层法院可直接取消审判委员会，中级法院前述观点分两步进行改造。

　　3、规范上级法院与下级法院的关系，保障法官独立审判取消上级法院对下级法院的考核,完善监督制约机制。规范疑案上请，改革疑案向上一级人民法院对口业务庭请示的作法，重大疑难案件只能向上一级人民法院的研究室请示，逐步取消疑案上请作法，避免“二审合一”。

　　注释：

　　1、《诉讼原理》，樊崇义主编，法律出版社，2003年4月第1版，第434页。

　　2、李国慧：《明德慎罚　公正优先--访联合国前南国际刑庭刘大群法官》，载《法律适用》2003年9月第9期，第2页。

　　3、《司法独立世界宣言》，转引自蒋惠岭著，《法院独立审判问题研究》，人民法院出版社，1998年6月第1版，第424页。

　　4、周溯：《论现代化法院审判工作机制的构建》，载《人民司法》，2003年第11期，第5页。

　　5、吴志攀：《司法公正的“底线”》，载《法律适用》2002年第1期第11页。

　　6、吴志攀：《司法公正的“底线”》，载《法律适用》2002年第1期第12页。

　　7、曾宪义：《司法公正与司法效率的保障机制研究》，载《法律适用》2002年第1期第14页。

　　8、周道鸾：《独立审判与司法公正》，载《法律适用》2002年第10期，第9页。

　　9、参见鲁振纲、裘春华：《论我国法官职业化发展道路的选择》，载《人民司法》2003年第3期第39页。

　　10、蒋惠岭：《论法官惩戒程序之司法性》，载《法律适用》2003年第9期，第6页。

　　11、曾宪义：《司法公正与司法效率的保障机制研究》，载《法律适用》2002年第1期第16页。

　　延伸阅读：刑事诉讼法论文