论文独创性声明

　　本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

　　论文提要：我国目前存在人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化解决机制。但这些机制间特别是人民调解与诉讼调解之间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了这些纠纷解决机制应有功能的充分发挥。笔者分析了人民调解与诉讼调解的含义与异同，指出了对接与协调的现状，存在衔接机制不明确，责认未落实到位;经费保障不到位，人民调解组织有名无实;人民调解组织人员素质较低，工作方法简单;法律服务市场未规范，法律援助形同虚设;人民法院缺乏主动性，对人民调解组织指导培训力度不够大等问题;阐明了人民调解与诉讼调解衔接的意义，有利于社会矛盾的彻底化解，有利于减轻人民法院工作压力，有利于尊重人民群众的多样性选择权，有利于维护社会稳定，促进社会和谐，有利于优化社会自我调控功能;最后，作者提出了两者有机衔接的方法：建立有效的衔接机制，明确人民调解组织的专职人员，并给予一定的经费保障，加强培训，不断提高人民调解员的业务素质和政治人民法院应积极主动的加强与人民调解组织的协调、沟通和指导素质，进一步规范法律服务市场，提高人民调解员的服务宗旨。实现人民调解与诉讼调解的有机衔接，是将化解社会矛盾纠纷的社会力量和审判力量有机结合在一起，既可以通过人民调解来弥补审判资源的不足和追求实质正义，同时也预防人民调解放任自流，过于随意化。

　　当前，我国社会转型正面临关键的临界点，各种社会矛盾，特别是群体性事件发生率和激化率急剧上升，各种矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。矛盾纠纷的多样化、群体化、过激化、复杂化、疑难化不断突显。社会的稳定与经济发展面临严峻挑战。如何处理各种社会矛盾，就我国目前现状看，已经形成了人民调解、仲裁、行政裁决、诉讼调解等多种方式并用的多元化解决机制。但这些机制间特别是人民调解与诉讼调解之间尚未形成功能互补和程序衔接的有机体系，从而影响了这些纠纷解决机制应有功能的充分发挥。对此，笔者仅从人民调解与诉讼调解制度的对接与协调方面，浅谈一下自己的认识。

　　一、人民调解与诉讼调解的异同

　　人民调解是指在纠纷当事人的申请下，由人民调解委员会调解人员主持，以国家法律、法规、规章、政策和社会公序良俗为依据，由人民调解委员会的调解人员对纠纷当事人采取讲道理、说服教育、规劝疏导，促成纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成处理纠纷的协议，消除矛盾、解决纠纷的一种群众性司法活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。

　　司法调解又称诉讼调解，是指人民法院在审理各类民事案件中，由审理该案件的法官或合议庭人员主持各方当事人，在分清是非责任的基础上，依照相关法律法规和有关民事政策，由各方当事人平等协商，达成一致处理意见，从而解决纠纷的一种诉讼活动。诉讼调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式，它贯穿于诉讼的全过程，它可以由法院委托的人民调解组织的人员、社团组织的工作人员和其它人员进行调解或参入调解。二者的相同点：二者目的一致，都是为了使当事人发生的争议在分清是非责任的基础上互谅互让，自愿达成协议，从而使纠纷得到解决，促进社会和谐;二者调解的方法一致，都是在采取讲明法律、法规及有关民事政策的基础上，分清事非责任，对当事人进行说服教育，促成当事人达成共识，以解决纠纷，化解矛盾;二者的社会效果一致，都是通过当事人自己的意思表示，化解矛盾，定纷止争，实现社会的公平正义，促进社会全体成员和平共处，达到社会和谐。二者的不同点：二者适用的程序不同，人民调解只要纠纷当事人申请，调解人员就可以组织当事人进行调解，调解人员不适用回避制度。司法调解必须是一方当事人向人民法院起诉以后才能进行，而且对调解法官实行回避制度。二者调解的效力不同，人民调解不具有强制执行效力，如果当事人对调解协议反悔或拒不履行，另一方当事人只有通过诉讼要求对方履行或请求法院撤销调解协议，而不能申请法院执行该调解协议，司法调解与法院判决具有同等法律效力，一方拒不履行协议，对方可以申请法院强制执行。二者适用的范围不同，人民调解只适用于人民调解委员会所辖区内的民事纠纷，对刑事案件、行政案件无权调解，司法调解适用于有管辖权的民事、行政、刑事自诉案件。

　　二、人民调解与诉讼调解对接与协调的现状

　　从50年代起，我国的人民调解制度既已建立，并建立了遍布城乡的调解组织。人民调解在我国有着悠久的历史，已经潜移默化的融合到我国政治、伦理、道德、社会民情之间，为维护社会稳定，促进经济发展，推动社会全民进步发挥了重要作用，做出了积极贡献，但就目前人民调解与诉讼调解的对接与协调的现状看，存在以下问题：

　　(一)衔接机制不明确，责认未落实到位。

　　目前人民调解组织与人民法院之间尚未形成共识，思想未统一，思路未理清。缺乏经常性的工作联系和沟通机制，缺乏必要的联系及牵制。许多人民调解组织的成员身兼多职，主要精力用于应付其他日常行政事务，致使其自身责任并未落到实处，遇事推向法院。

　　(二)经费保障不到位，人民调解组织有名无实。

　　近几年来，随着机构改革的不断深化，有部分乡镇司法所及村级调解组织实际上是名存实亡，其工作人员往往由其他人员兼任，也无固定经费保障，致使这些兼职人员无心也不愿从事人民调解工作。人民调解组织是公益性的组织，对当事人提供的是无偿的服务，其经费应由国家及社会投入。然而在现实中，国家对其经费投入与对人民法院的投入相差悬殊，这不仅从数量上限制了人民调解组织，而且也影响了调解人员的积极性，使其对纠纷采取消极态度，甚至直接推向法院。

　　(三)人民调解组织人员素质较低，工作方法简单。

　　有部分人民调解组织人员未经过系统培训，综合素质及业务素质较低，不知道怎么进行调解工作，遇到矛盾后束手无策，只好推向其他部门，致使矛盾未能得到及时化解，导致矛盾激化。

　　(四)法律服务市场未规范，法律援助形同虚设。

　　司法行政机关及人民法院未能有效规范法律服务市场，大多数人民调解组织的工作人员均办理了相关的法律工作者证件，这部分人员为了自身经济利益，未能履行人民调解及法律援助的义务，怂恿当事人选择诉讼，未当事人提供有偿服务，增加个人的经济收入，同时增加了矛盾的调解难度。

　　(五)人民法院缺乏主动性，对人民调解组织指导培训力度不够大。

　　因机制体制等各方面的原因，人民法院基本上只强化了诉讼调解，而未积极主动的指导培训人民调解组织，只是单纯的诉讼调解，也使两种调解制度各行其是。

　　以上这些原因致使人民调解组织失去了他应有的作用，也使大量的案件涌入法院，案件数量激增，使法院因超负荷运转不堪重负，产生诉讼爆炸现象，而且滋生了迟到的正义，进而影响人民法院的司法公信力，同时，也助长了司法腐败现象的发生。

　　三、人民调解与诉讼调解衔接的意义

　　实践证明，人民调解与诉讼调解的有效衔接，具有降低成本，提高效率，减少后遗症的优势，符合我国民间长期形成的无讼为贵，和为贵的民族传统。其意义表现在以下几方面：

　　(一)有利于社会矛盾的彻底化解。

　　人民调解组织在最基层，处于人民群众之间，更加清楚当地的社情民意，能在矛盾发生的第一时间掌握真实情况，最大限度的排除人为因素对事实的影响，对纠纷发生的原因及经过有深刻的了解，能快速的化解矛盾。正是基如此，人民调解以其自身的优势，克服了人民法院判决的弊端。虽说近年来，随着社会民主与法制化进程不断深化，诉讼已成为解决矛盾纠纷的重要形式，但诉讼得到的判决结果往往与群众基于传统道德，伦理而形成的价值取向严重脱节(即情理与法的冲突)，导致许多判决得不到当事人的理解，不但不能平息社会矛盾，反而加剧了当事人间的对抗性和紧张性。申诉多，执行难等后遗症日益严重。而人民调解就以其成本低，时间短，方式灵活等优势，有效化解了情理与法的冲突。化解了社会矛盾。

　　(二)有利于减轻人民法院的压力。

　　人民调解基本上都发生在诉讼前，大量的诉讼前调解能化解掉大量的社会矛盾，减少诉讼案件的发生，有效的减轻了人民法院的工作压力，使人民法院能节省大量的司法资源，提高了人民法院的审判效率和审判质量，也使有限的审判人员能集中精力办理重大疑难案件及影响较大的案件。

　　(三)有利于尊重人民群众的多样性选择权。

　　人民群众在对纠纷解决方式选择时，或基于社会情理和社会规范的考虑，或基于法定的权利和义务的考虑，或基于情谊维系的考虑，而选择合理的解决方式。纠纷解决方式的选择体现了当事人对各种解决方式的不同偏好，这样能满足不同主体的不同要求。也能从机制上赋予当事人更广泛的解决纠纷的选择权，同时，也意味着国家对公民基本自由的尊重，也是对公民权利多途径多层次的保障。

　　(四)有利于维护社会稳定，促进社会和谐。

　　构建和谐社会，要以构建和谐社区、和谐村镇等为重要切入点。大量民事纠纷的当事人间有着千丝万缕的联系，纠纷解决后仍然会在一起工作、生活。对簿公堂往往会给当事人留下情感后遗症，并由此产生新的矛盾。人民调解能在当事人对簿公堂前把双方的思想工作做通、做透，彻底消除矛盾。同时，中华民族几千年来就有和为贵的处事传统，一般不愿双方对簿公堂，而诉讼本身也具有强制性和对抗性，柔性和弹性不足。人民调解正好弥补了诉讼的缺陷，有效的弥合了情与法的冲突，从而促进全社会的整体和谐。

　　(五)有利于优化社会自我调控功能。

　　人民调解属于基层民主政治和法制建设的范畴，是群众实行自我管理，自我教育，自我服务的一种社会自律机制。而人民法院属于国家机关的组成部分，属于国家暴力机器。人民调解组织的成员往往是由当地威望高，有一定公信力的人，一般来说是通过广泛的社会发动，民主选举产生的，他们能征求广大群众的观点及处理意见，然后借助公众舆论的力量，促使当事人调整自身行为，消除因社会局部不协调而引起的各种纠纷，恢复社会的自我平衡，从而优化社会自我调控功能。

　　四、人民调解与诉讼调解的衔接

　　人民调解与诉讼调解的有机衔接，可以将化解矛盾纠纷的社会力量与审判力量有机结合，有利于平衡诉讼资源的供求关系，促进司法资源与社会资源的优化组合。如何仍将人民调解与诉讼调解有机结合起来，笔者认为应从以下几个方面着手：

　　(一)建立有效的衔接机制。

　　加强立法对人民调解机制的支持及与诉讼调解的衔接，建立起一套行之有效的衔接机制，推进人民调解工作与民事诉讼程序的衔接，发挥诉讼替代作用。当前，从中央到地方，无论是各级人民法院，还是司法行政机关，都对加强调解工作达成共识，但未明确如何在实践中促进人民调解与诉讼调解两种矛盾纠纷解决机制的互补和协调发展。人民调解协议书法律效率低，纠纷反复率高，一直是困扰人民调解工作发展的核心问题。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件若干规定》中明确了人民调解协议书的法律效力，这为实现人民调解与诉讼程序衔接提供了法律依据。应该根据这一规定，制定相应的实施方案，从制度上和机制上明确人民调解与诉讼调解的衔接。同时，人民法院应设立庭前调解机制，选择具有较强业务能力，素质高的法官负责，对婚姻家庭纠纷，相邻关系纠纷，民间借贷纠纷等事实清楚的简单民事案件，主动说服当事人先申请人民调解组织调解，调解不成的再向人民法院提起诉讼，并且人民法院也可以设立诉讼过程中委托调解机制，对于当事人有调解基础的民事案件及刑事自诉案件，可以委托人民调解组织进行调解，达成协议的，人民法院应及时予以确认。

　　(二)明确人民调解组织的专职人员，并给予一定的经费保障。继续推进机构改革等各项改革，明确人民调解组织的专职人员，明确其责任范围，并给予其一定的经费保障，使人民调解组织的人员名副其实，真正担负起人民调解组织的职责，发挥其化解矛盾纠纷前沿阵地的作用，同时，各级行政机关尽力不抽掉人民调解组织的专业人员从事其他行政事务，使其能专心，安心做好人民调解工作。

　　(三)加强培训，不断提高人民调解员的业务素质和政治素质。各级司法行政机关和各级人民法院应将对人民调解员的培训制度化，经常化，法律化。司法行政机关应定期组织人民调解员进行培训，人民法院应积极配合，定期选派业务能力强，政治素质高，实践经验丰富的法官对人民调解员进行培训。人民法院内设的民事庭，立案庭及各人民法庭的负责人应成为各级调解工作领导小组的成员，负责联系协调对人民调解组织人员的培训等问题，指导其开展人民调解工作，不断地提高人民调解员的法律政策水平及综合能力。此外，人民法院还可以将辖区内具有一定学识，身份，威望的人员，聘请为特邀调解员，邀请他们积极参与人民调解组织的调解工作。

　　(四)进一步规范法律服务市场，提高人民调解员的服务宗旨。乡镇司法所是基层人民调解组织的重要组成部分，其工作人员是当然的人民调解员，其职责就是从事人民调解工作，提供法律援助，不得提供有偿服务。司法行政机关及人民法院应共同负责，严格规范法律服务市场，加强对乡镇司法所的工作人员的教育，提高其服务宗旨，严格审查其诉讼代理的资格，禁止其从事有偿法律服务，促使其全面履行人民调解员的职责。对少数恶意怂恿当事人诉讼，提供有偿法律服务的人一经查实，严肃处理。同时对有资格进行有偿法律服务的人员，应根据相关法律的规定，结合当地实际，制定出有偿服务收费的指导性标准，禁止随意性收费及滥收费，从而规范，净化法律服务市场。

　　(五)人民法院应积极主动的加强与人民调解组织的协调、沟通和指导。人民法院与人民调解组织虽属两个不同的组织，却共同担负着维护社会稳定的重要职责，人民法院专业性强，人员素质较高，实践经验丰富，法院应充分利用自身的优势，积极主动的加强与人民调解组织的协调，沟通，并对人民调解组织的工作予以指导支持，对人民调解组织的人民调解协议书，针对不同情况及时予以确定，对双方当事人请求确认的人民调解协议书，人民法院应及时予以确认，并制作民事调解书送达当事人双方。若一方当事人对人民调解协议书反悔，起诉到法院的，只要人民调解协议书没有违反法律禁止性规定的，一般不支持反悔方的诉讼请求。对具有债权内容的人民调解协议书，经公证机关机关依法赋予强制执行效力的，相关人民法院应债权人的申请，应及时予以强制执行。同时对人民调解组织在调处矛盾纠纷过程中的瑕疵和错误及时予以纠正。通过及时的沟通，协调和指导，不断提高人民调解组织的工作能力，维护人民调解组织的权威，增强人民调解组织的公信度。

　　综上所述，人民调解与诉讼调解是相辅相成的，人民调解可以为人民法院减轻诉讼负担，可以使人民法院从大量的繁杂的简单纠纷中解脱出来，集中精力解决社会中的重大矛盾，提高审判效率及审判质量，促进司法公正，而司法权威则是人民调解的坚强后盾。所以说实现人民调解与诉讼调解的有机衔接，是将化解社会矛盾纠纷的社会力量和审判力量有机结合在一起，既可以通过人民调解来弥补审判资源的不足和追求实质正义，同时也预防人民调解放任自流，过于随意化。我深信，一个适合人民调解及诉讼调解方式有机统一的多元化矛盾纠纷解决机制会尽快形成，并将在矛盾纠纷解决机制中发挥主导性作用，为增强社会自我调控能力，推进民主与法制建设，维护社会和谐稳定过程中不断做出新的贡献。

　　(作者单位：湖北十堰市竹溪县人民法院)