“诉讼爆炸”与50岁左右正值黄金期的法官、检察官提前离职离岗现象并存———2009年，地方各级人民法院受理案件1137万余件；2009年4月30日前未达法定退休年龄离岗、离职的法官占超过现有法官总数5%。

　　刑事辩护律师：现实尴尬折射的是，司法工作特殊性与司法机关管理行政化之间、法官职业化与将法官视同一般公务员“一刀切”管理之间、司法现实与社会需求之间的种种矛盾

　　“当务之急是在公务员法等现行法律下，保证法官尤其是基层法官能够按时退休，而不是提前离职、离岗。”最高人民法院政治部副主任宋建朝上周在接受《法治周末》采访时说，“在这个基础上，国家还应当根据法律的职业特点和人事管理工作的规律，探索研究适当延长法官退休年限。建立适应审判工作规律的法官退休制度。”

　　《法治周末》之所以采访宋建朝缘于如下背景：

　　2010年5月14日，中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部联合印发《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》。

　　《通知》印发前，最高人民法院、最高人民检察院曾对法官、检察官提前离职、离岗情况进行了调研及统计分析。

　　调研结果发现，提前离岗、离职现象在地方人民法院、人民检察院普遍存在，在基层尤为突出。

　　而据统计数据显示，全国地方各级人民法院中，2009年4月30日前未达法定退休年龄离岗、离职的法官超过现有法官总数的5%；提前离岗、离职人员中，50岁至60岁年龄段人员占88.7%。全国地方各级人民检察院中的情况大体相同。

　　2009年，与此相对应的数据再创历史新高：最高人民法院受理案件11318件，审结11749件，同比分别上升26.2%和52.1%。地方各级人民法院受理案件1137万余件，审执结1054万余件，同比分别上升6.3%和7.2%。

　　“诉讼爆炸”与50岁左右正值黄金期的法官、检察官提前离职离岗现象并存———现实尴尬折射的是，“两官”工作特殊性与司法管理行政化之间的矛盾、法官职业化与法官被视同一般公务员“一刀切”管理之间、司法现实与社会需求之间的种种矛盾。

　　为确保《通知》的贯彻落实，有效缓解当前人民法院“案多人少”、“法官断层”的突出问题，2010年6月22日，最高人民法院印发关于贯彻落实《通知》的意见。

　　◎法官提前离职离岗是地方“土政策”

　　由于法官职业的特殊性，使得基层法院普遍存在的法官提前离职、离岗现象与社会需求之间的矛盾尤为凸显

　　最高人民法院的意见指出，各级人民法院务必按照《通知》要求，严格执行国家关于公务员退休年龄的规定，对凡未达到退休年龄和不符合提前退休政策的法官一律不得强制其提前离岗退养。

　　提前离岗、离职指的是国家公职人员未达到法定退休年龄或退休条件、未办理退休手续、却不在相应岗位上履行公职的现象。其中，离职指的是担任一定职务的干部退居二线后，仍保留其审判员的法律职务，只是不再从事领导工作；离岗则指所有不在岗履行公职的现象。

　　据悉，现实存在的法官退休方式目前有法定退休与自愿退休两种。根据公务员法，法官法定退休条件是：达到国家规定的退休年龄，或者完全丧失工作能力。法官自愿退休条件为：工作年限满30年；或距国家规定退休年龄不满5年，且工作年限满20年；或符合国家规定可以提前退休的其他情形。

　　最高法院强调，要遵照中央有关“合理使用各年龄段干部，切实解决领导干部任职年龄层层递减问题”的要求，结合人民法院审判工作实际需要和法官职业特点，将法官的提前离职年龄适当延后。对已提前离岗、离职的法官，地方各级人民法院要遵照《通知》要求，严格管理，严明纪律。对已提前离职法官，必须做到离职不离岗，正常履行工作职责，充分发挥其作用。对于经过做工作，本人不愿继续承担法官工作的已提前离岗法官，应依法免除其法律职务。

　　据《法治周末》了解，事实上，提前离职、离岗现象不仅在基层法院存在，在各省(自治区、直辖市)整个公务员系统中都普遍存在。

　　但是，由于法官职业的特殊性以及司法现实情况，使得法官提前离职、离岗与社会需求之间的矛盾比较明显。

　　首先，提前离职、离岗造成法院人才流失。而资深法官一旦离开审判岗位，又会加剧基层法官短缺的矛盾。

　　据《法治周末》了解，法官、检察官的职业特点要求“两官”既需有深厚的法律知识，又要有丰富的实践经验，实践经验的积累是成为优秀“两官”的重要因素。法官法规定，法官任职的最低年龄是23岁，此外还有法律工作年限的要求，一般出任法官的年龄比一般公务员要晚。

　　“世界各国规律都证明，50多岁是法官的黄金年龄，其理论知识、审判经验和社会阅历十分丰富，处于事业上升期。让其提前离职、离岗无疑是对法院审判资源的极大浪费。”中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义教授告诉《法治周末》。

　　有法院人士指出，提前离职、离岗影响了编制的有效使用和招录补员工作，加剧法院编制不足、案多人少的矛盾。

　　根据最高人民法院近两年的调研及了解，各地规定提前离职、离岗年龄略有不同，但基本实行“一刀切”，男在52岁、女在50岁上下。有的地方提前离职、离岗的仍占编制，不能增加新的人员，造成法院实际审判人员短缺、审判压力增大；有的地方虽然明确提前离职、离岗的不占编制，法院可补充新的人员，但这意味着国家要在同一工作岗位上支出双份工资。这部分提前离职、离岗公职人员一般都需达到法定退休年龄后再办理退休手续，在此之前，其仍由国家财政负担工资福利，造成占编、领薪却不出工的问题。

　　以目前法官提前离岗问题较为严重的山东省法院系统为例，在编制不足的情况下，只有五分之四的在编法官在超负荷承担法院审判工作。2010年5月，山东省高级人民法院院长周玉华接受采访时表示：“山东省法院的法官年平均办案104件。”而在2008年下达的2万名编制中，即使分配给山东省法院系统编制数额位列全国第二，但是，其增加的编制仍远远少于提前离职、离岗所占用之编制。

　　“只要仍领工资没有领养老金的，都不能算退休，只能算内退。我国法律禁止无故提前退休，但对于内退，法律尚未明确禁止。”中华女子学院法学院副教授刘明辉对《法治周末》表示。

　　有学者认为，“提前离岗”政策事实上是一个畸形产物。“因为它既不是退休，也不是提前退休，完全没有法律依据”。

　　“关于当前在职法官提前离职、离岗，中央从未出台过任何政策依据，这种做法也违反了公务员法的有关规定。”最高人民法院政治部副主任宋建朝强调说，“这种现象主要发生在基层人民法院和部分中级人民法院，多数为地方的‘土政策’。这种现象的出现，反映出人事管理制度上的漏洞和部分人事管理部门缺乏责任心。”

　　◎“提前离职后不工作”为何一直存在

　　提前离职、离岗的干部尽管保留有审判员职务，却往往不再上班。这其中，离职干部的心态受到来自中国传统思想、人情世故和环境氛围等多种因素制约

　　宋建朝认为，一些地方实行提前离岗“一刀切”政策可分为两种情况。

　　第一种情况是，把2000年地方机构改革时人员分流的一次性优惠政策扩大、延长使用。“适用这种政策退下来的人员不仅有法院的院长、庭长等领导干部，也有普通的法官和其他工作人员。这些人员提前离岗后，一般都安排补充新的工作人员。”宋建朝介绍称，“这种做法在政策依据上就是错误的，2000年机构改革的政策是一次性的，没有要求也不允许随意延期使用。”

　　樊崇义认为，这其中并不排除个别地方为了提拔自己的新干部，但受编制所限，转而要求在职法官提前离岗、离职以“腾位置”的私心考虑。

　　第二种情况是，地方党委组织部门根据中央“干部年轻化”要求，让一批法院的院、庭长领导干部提前从领导岗位上退下来，并保留其审判职务，允许其继续从事审判工作。

　　对于这种做法，宋建朝表示，其有政策依据，既符合党的干部年轻化原则，这里涉及提前离岗人员主要是法院的领导干部，即属离职。“但是，实践效果却事与愿违。地方对此政策却没有正确实施，尤其是执行中不按规定办理，甚至违背政策的基本精神，致使好的政策被执行偏了，不但没有达到政策的预期目的，而且使基层法官和公务员的管理出现了严重的漏洞”。

　　据了解，提前离职、离岗的干部尽管保留了审判员职务，却往往不再上班。这其中，离职干部的心态受到来自中国传统思想、人情世故和环境氛围等多种因素制约。

　　最高法院有关人士分析认为，首先，一些离职干部退居二线后，以一位普通法官的身份从事审判工作，心理不平衡。对于被原来自己的部下、或比自己年轻的领导指挥，又觉得脸上无光。其次，新上任的领导对于退居二线的老同志也很少在工作上对他们多提要求。实际上是不好意思给老同志布置工作，亦不愿意指挥、领导老同志。长此以往，“退居二线后不再工作”成为约定俗成的理解。

　　对于离职干部不愿回审判一线工作的现状，国家法官学院教授毕玉谦对《法治周末》说：“其中原因复杂，个人认为主要是面子上过不去，心理上难以适应。实际上，它也从侧面体现了目前法院内部管理机制上过于行政化所造成的负面影响。”

　　据毕玉谦介绍，法官的有关工资收入及政治待遇、生活待遇等完全取决于行政级别，尤其在基层法院，干部的行政级别在编制上极为有限。

　　法院系统有关人士指出：“更为严重的是，由于离职干部50岁左右就不再工作，且一切待遇不变，这容易使没有领导职务的法官心理不平衡，也照此模仿，到50岁左右也不愿工作了，申请提前离岗。”

　　近日，在四川省成都市金牛区人民法院，按当地有关政策，17名法官一次性提前退休，在法院系统引起很大关注。据悉，这17名法官中，平均年龄50岁出头，最年轻的还不满50岁。

　　对于提前退休的原因，部分法官称年龄达到政策要求，属顺理成章；有些法官则表示“累”、“压力大”。

　　“我20多岁就进法院了，这30多年，头发都熬白了。”金牛区人民法院一位提前退休法官称。每日身陷大量的卷宗中，案多人少，这是看得见的有形压力，此外，不少当事人也或多或少地给法官施加压力。

　　另一位在职法官则称，他睡觉都在想案子如何妥善处理，以达到法律效果和社会效果的统一，非常焦虑，经常失眠。

　　毕玉谦从法官个人角度分析了法官自愿提前离职、离岗的原因，通常包括：第一，法官感到审判工作繁重，社会环境及内在工作机制压力大，长年超负荷作业、心理负担很重。这种现象在基层法院的一线法官中更为明显。第二，面对繁重的工作以及工作环境所带来的压力，相应的工资收入和福利待遇却不对称。第三，有的法官认为自己多年工作出色却得不到应有的提拔任用，工作积极性受到严重挫伤。

　　据了解，多数法官离职、离岗后，大多从事律师和法律咨询工作或是直接经商。对此，浙江工商大学法学院教授谭世贵认为，不少企业乐于高薪聘请提前离职、离岗及退休法官担任法律顾问的原因，正是看中其法官职业特点、深厚的法律知识及丰富的司法经验与人脉关系，以及在处理与企业有关的纠纷中占据的有利地位。而目前我国对于法官离职、离岗后的行为，尚无系统的管理监督及职业限制。

　　与法官自愿提前离职、离岗相反，值得注意的另一种现象是，在基层，尤其是贫困地区基层法院，曾经或正存在老法官被迫提前离职、离岗现象。

　　早在上世纪90年代后期，为了提高法官的专业技术能力和学历水平，许多地方已对低学历的法官采取了“一刀切”的行政措施，要求他们提前退休和离岗。2006年公映的电影《马背上的法庭》中曾尖锐地提出这一问题：没有学历但经验丰富的老法官被要求提前退休，而新来“补缺”的法学专业大学毕业生却不愿呆在贫瘠的基层，选择离开。

　　对此，北京大学法学院院长朱苏力教授认为，司法改革仅仅强调法官的知识化、专业化是不够的。这并非质疑中国司法专业化和职业化的追求和努力，它只是进一步凸显了中国法治实践形态的多样性和法治进程的艰巨性。

　　对于地方上提前离职、离岗现象的长期存在，宋建朝总结为，并不仅仅是法官个人原因，而是一定社会环境和氛围的产物。这个环境和氛围包括人事管理政策的漏洞和政策实施中的监管不力；包括人民法院对退居二线同志的使用和管理；包括社会观念、舆论和偏见；当然也包括这批退居二线的领导干部自身的要求和态度。

　　◎法官过度年轻化不符职业规律

　　在政策上，国家公务员管理政策应该针对法官的职务特点，对担任法院领导职务的法官退居二线的标准适当调整

　　对于如何切实解决法官提前离职、离岗现象，宋建朝认为，可从政策、组织、法官个人及监督管理四个方面寻求对策。

　　“在政策上，国家公务员管理政策应该针对法官的职业特点，对担任法院领导职务的法官退居二线的标准适当调整”。宋建朝表示，具体讲，可以将担任领导职务的法官提前离职的年龄区别于普通行政部门的领导干部，适当推后一段时间。这样，既维护党的领导干部年轻化政策的基本原则，也符合法院审判工作的特点，适应法官职业的规律。

　　对此，樊崇义也表示：“‘干部年轻化’要求更多针对的是各级行政干部。对于法官、检察官工作，我个人并不主张过度年轻化，这不符合审判工作规律。”

　　毕玉谦也表示，应注重对干部的科学管理、分类管理，尊重司法工作的内在规律，特别是对于法院内部的管理工作应当尽量避免泛行政化倾向出现。

　　在组织管理上，宋建朝认为，作为用人单位的人民法院，要从合理使用人才、发挥资深法官作用的角度，在组织管理方面认真研究如何发挥退居二线同志的优势。“我个人认为，比如首先在组织形式上，可以考虑将这批同志集中起来，不宜让他们回到原庭、室。这样，无论对这批同志，还是对部门的领导都有利”。

　　他指出，核心问题是，既不能对这批同志放松不管，也不能简单要求，不考虑他们的思想想法、心理活动和外部环境。“既要严格要求他们回到工作岗位，又要为他们创造出合理、宽松、和谐的工作环境；既要强调发挥他们的丰富经验，又要安排合适的工作，让他们能够发挥这种经验”。

　　在对离职、离岗法官的个人自我管理方面，宋建朝认为，退居二线的法官自身应严格要求，遵纪守法。“绝不能拿着工资、带着法律职务在外边从事与身份不相符合的活动，这样做不仅有损法官、法院的形象，更重要的是违反法律规定”，要承担法律责任。同时，作为曾担任过领导职务的国家公职人员，在没有退休前就应当履行公务员的职责，不能不上班、不尽责。

　　在改进措施具备的前提下，检查督促是关键。各级公务员管理部门、用人部门及人民法院要严格按照法律政策规定，督促检查落实。而且，“要强调一个地区在执行政策上的统一性，这个统一不是指提前离职的年龄段划分标准，而是指退下来应该继续工作的要求。”宋建朝认为。

　　对于备受关注的法官退休制度的研究建立，2009年年底，最高人民法院在公布的对网民31个意见建议答复情况中表示，此项工作是中央关于司法体制与工作机制改革的内容之一，牵头单位为人力资源和社会保障部。最高人民法院提出政策建议，即在严格执行现行退休制度，规范法官提前离任、离岗的基础上，建议有关部门研究适当延长一线法官退休年龄的制度。

　　宋建朝表示，法官退休年龄延长的具体年限可根据人事管理规律、审判规律以及不同区域、地域的具体情况，有弹性、有区别地制定。

　　■链接：

　　2004年，最高人民法院印发《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》的通知，要求基层人民法院的法官达到国家规定的退休年龄以前，一般不能提前离岗，法官非因法定原因不能随意被调离审判工作岗位或受到其他追究。

　　2009年，最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》，指出“针对实践中存在的提前离岗、离职等现象，修改完善符合法官职业特点的一线办案法官退休制度”。

　　2010年，最高人民法院印发《二○一○年人民法院工作要点》的通知，其中要求解决好部分法官不合理提前离岗问题，配合有关部门研究建立适应性更强的编制制度，缓解案多人少、法官断层的状况。