提要 乌拉圭回合农业谈判要求WTO成员国将农产品进口数量限制、配额等非关税措施关税化，导致发达国家农产品保护结构发生变化，形成关税高峰和关税升级问题。本文通过分析WTO主要成员执行农业市场准入承诺中的关税化，关税约束与关税削减存在的问题，具体评估了中国农产品出口所面对的关税壁垒问题，供我国研究参与WTO新一轮农业市场准入谈判参考。

　　关键词：农业协定、市场准入、关税高峰、关税升级

　　中国作为正式的世界贸易组织(WTO)成员，理应分享经济全球化和WTO农业多边贸易体制的利益，改善中国农业的国际竞争环境，促进优势农产品的出口。但是，中国农产品所面对的国外市场准入条件却不容乐观，一方面，各国的关税保护结构依然复杂，另一方面，随着农业贸易保护主义的抬头，发达国家技术性贸易壁垒与日俱增。为评估中国农产品面对的国际关税环境，我们选择欧盟、美国、日本和加拿大等发达国家，以及巴西、韩国和马来西亚等发展中国家作为分析样本，调查和分析了执行乌拉圭回合谈判承诺以来的关税壁垒情况，重点分析了关税高峰与关税升级问题，供国内研究制定WTO农业市场准入谈判战略与方案时参考。

　　一、乌拉圭回合谈判与现行农产品关税环境

　　(一)乌拉圭回合农业谈判

　　目前的国际农产品市场准入环境，主要归功于乌拉圭回合谈判。1986-1994年，针对当时许多国家利用高关税及非关税壁垒限制农产品进口的情况，乌拉圭回合农业谈判要求各国作两方面的承诺：

　　1.将所有限制农产品进口的非关税措施转化为关税，建立“单一关税制度”(Tariff-only)，这一过程被称为“关税化”(Tariffication)。

　　乌拉圭回合谈判中，有40个国家承诺通过关税化取消过去广泛使用的农产品非关税措施，如数量限制、差价税(Variable Levies)、进口禁令或其他非关税措施。在乌拉圭回合前，这些国家使用非关税限制进口的农产品约占全部农产品税号的22%。由于通过计算关税等值来将非关税措施转化成相应的单一关税率(农产品的关税等值，等于该产品的国内市场平均价格减去该产品或相近产品的国际市场平均价格，即体现了该农产品非关税措施的保护水平)，对非关税措施实行关税化，必然会产生高关税。因此，关税化谈判还要求各国维持“现行准入机会”(Current Access Opportunities)。如果现行市场准入机会不到基期内国内消费量的5%，则要求提供“最低准入机会”(Minimum Access Opportunities)，即现行准入机会和最低准入机会两项承诺加在一起，将在第一年提供相当于基期国内消费量的3%的准入机会，这些机会将在2000年(发达国家)或2004年(发展中国家)增加到国内消费量的5%。

　　与此同时，谈判还规定，实行关税化的国家有权使用农产品特殊保障机制，但必须在减让表中说明使用这一条款的权利。

　　2.削减和约束全部农产品关税(包括关税化产生的关税)。要求从1995年开始，发达国家在6年内，发展中国家在10年内，分年度削减关税。以1986~1988年关税平均水平为基础，用简单算术平均法计算，发达国家削减36%，每个关税税目至少削减15%;发展中国家削减24%，每个关税税目至少削减10%。

　　乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》，在第4条、第5条和附件5对农业市场准入问题作原则性规定，但具体承诺则根据乌拉圭回合谈判结果体现在《马拉喀什议定书》所附国别减让表中。

　　(二)乌拉圭回合以来的农产品关税环境

　　乌拉圭回合谈判使农产品关税壁垒在一定程度上有所下降，但WTO所有成员在乌拉圭回合后农产品的关税约束水平仍然达62%，国际农产品市场的准入条件并没有得到实质性改善。

　　表1显示，OECD国家农产品关税的平均约束水平为45.2%，其中，挪威、瑞士、冰岛等国家农产品关税率均在100%以上，低于全球平均关税约束水平的OECD国家有：欧盟(22%)、加拿大(24%)、日本(33%)、墨西哥(43%)和美国(12%)。

　　从农产品关税结构看，烟草、乳制品、肉类、食糖、蔬菜、粮食类产品和活动物的关税水平仍然超过所有农产品平均关税62%的水平。咖啡、纤维、少数水果产品、香料和新鲜的园艺产品的平均关税达50%。OECD国家农产品的关税仍然较高，如乳制品关税达116%、畜产品82%、谷物78%、食糖64%。表2显示，欧盟、日本和美国对乳制品、肉类产品以及谷物仍然征收较高的关税。

　　表1 乌拉圭回合前后主要OECD国家农产品平均关税水平(%)

　　乌拉圭回合前基期关税水平乌拉圭回合后的约束关税水平

　　挪威196.4152.0

　　瑞士159.1126.1

　　冰岛156.5102.3

　　波兰56.135.9

　　日本44.033.4

　　匈牙利44.129.3

　　加拿大27.221.8

　　欧盟31.621.1

　　捷克17.512.2

　　美国16.611.9

　　新西兰13.97.3

　　澳大利亚7.73.9

　　OECD国家平均61.445.0

　　资料来源：UNCTAD, TRANS Database.

　　表2 欧盟、日本和美国部分农产品关税水平(%)

　　欧盟日本美国

　　UR前UR后UR前UR后UR前UR后

　　热带鲜水果9527475

　　热带坚果3261< 1< 1

　　烟草201600118

　　油籽0000< 1< 1

　　植物油1712952< 1

　　食糖2971521265819791

　　大米361-****5-

　　小麦1708224015264

　　杂粮134-233-8-

　　乳制品28917848932614493

　　肉类产品977693503226

　　注：UR前：乌拉圭回合多边贸易谈判前。UR后：乌拉圭回合多边贸易谈判后。“-”表示缺数据;“**”指日本大米延迟实行关税化，因此不能用关税率表示。

　　资料来源：UNCTAD, TRANS Database.

　　二、中国农产品面对的关税高峰问题

　　如上所述，关税化必然会带来一些农产品的高关税问题。乌拉圭回合前，广泛使用非关税措施的农产品往往被认为是敏感性农产品，关税化后，这些农产品被设置了较高的关税壁垒，对中国农产品出口极为不利。我们使用“关税高峰”(Tariff Peak)概念来分析乌拉圭回合以来的国际农产品关税保护结构，以辨识中国农产品所面对的国际环境。所谓“关税高峰“，指执行乌拉圭回合削减关税承诺以来仍然相对较高的农产品进口关税。本文定义“关税高峰”为从价税率超过12%的农产品关税。[page]

　　(一)关税高峰发生的频率

　　乌拉圭回合关税减让表显示，美国、欧盟、日本和加拿大四个样本国家中，关税超过12%的农产品占全部税号的10%，一些重要农产品的关税高达350-900%。关税高峰农产品中，关税超过30%的农产品，美国有20%，欧盟有25%，日本则达30%，加拿大为1/7。发展中国家关税高峰情况略比发达国家普遍，但发展中国家极端高关税的情况却较少发生。所选择的发展中国家样本中，关税高峰的比例分别为：韩国8%，马来西亚30%，巴西60%。

　　(二)发生关税高峰的主要农产品

　　乌拉圭回合以来，关税高峰问题主要发生在粮食、肉类、水果、蔬菜、鱼产品、及加工食品。

　　1.主要粮农产品。粮食及主要农产品是高频率、高关税发生的主要领域，特别是肉类、食糖、奶、黄油、乳酪、谷物，还包括烟草和棉花等农产品，由于乌拉圭回合农业谈判要求将过去使用的数量限制、配额等非关税保护措施关税化，导致了这些农产品新的高关税率，这些关税化税率甚至超过了最惠国框架中关税配额税率30%的水平，达到900%(表3)。

　　在关税化过程中，虽然关税配额能使少数农产品增加市场准入机会，但由于实施期内一般不增加关税配额量，且配额主要分配给传统的贸易伙伴，关税配额制度中的关税高峰超过了30%。因此，关税配额管理制度实际上延续了乌拉圭回合前了农产品贸易保护格局，在WTO成员间形成了新的贸易壁垒。

　　目前一些国家对主要粮农产品采取高最惠国税率与特殊保护措施。如美国在采取农产品特殊保障条款的同时，在海关税则中设置了一些附加税，对超过配额的牛肉、食糖、奶和奶制品、棉花、花生和其他一些产品的进口征收附加税，如果成交价格低于参考价格水平，则对其征收保护关税，并且该关税税率随进口价格的降低而逐渐增加。欧盟一直对禽肉、鲜蛋和食糖的进口征收附加税(1999年初从价税达到65%-120%)。日本也存在着有类似的进口税收体系，如规定肉类产品的关税为进口价格与某一标准价格或混合价格之间的差额。同时，日本、加拿大和美国等发达国家，通过国家贸易和进口垄断机构控制谷物和乳制品的贸易。在这种进口控制体制下，日本设置了大量的农产品进口高关税，使大米等主要食品及加工品的进口关税高达200-900%。日本食糖关税使进口费用增加了250%。欧盟也保留对食糖产品的高关税。韩国仍维持对大米进口的配额限制。各国所有以价格为基础的保护措施有可能长期存在，而且也可能没有最终的取消时限。新一轮WTO农业谈判能否达成限制这些保护措施的协定，人们正拭目以待。

　　2.水果、蔬菜与鱼产品。在水果、蔬菜与鱼产品的最惠国关税高峰一般比主要粮食产品低，但仍然非常普遍。一般而言，主要水果、蔬菜、鱼、贝壳类产品的关税高峰在12-30%之间。这一高峰经常发生在桔子和其他柑橘类水果、菠萝、苹果、核果、葡萄和西红柿生产的旺季。还有一些国家对新鲜或干蔬菜产品，如芦笋、橄榄、蘑茹、大蒜等征收高关税。但相对来讲，大多数水果、蔬菜和水产品的进口税都比较低。

　　一些国家还制定了一系列特殊的限制措施。如欧盟对超过配额的香蕉进口征收的禁止性关税高达220%;日本对进口干豆征税达370-530%;美国和日本对进口核果征税分别为132%和470%。目前欧盟用新关税制度代替了以前的对水果和蔬菜的参考价格制度，新关税制度对桔子和其他柑橘类水果、葡萄、苹果、西红柿、橄榄和黄瓜进口征收的关税，随进口价格的降低而升高，以补偿“门槛价”的价格差。欧盟对鱼及加工品关税配额仍受参考价格的约束。

　　此外，大多数国家仍普遍使用季节性关税，在国内农产品生产旺季会提高关税，这也会严重影响中国农产品出口的稳定。

　　3.加工食品。乌拉圭回合关税削减后，加工食品仍然是主要发达国家关税保护频率及水平很高的一个领域。关税高峰和一系列其他保护措施从初加工扩大到整个加工领域，包括各类加工品。如在韩国的食品工业中，关税高峰相对较多。

　　欧盟的加工食品(不包括初加工阶段)占所有关税高峰的30%，税率从12%到100%不等。关税率较高的产品，如谷物和以糖为原料的加工品、水果制品、罐装果汁等，欧盟通过征收附加税来补偿其加工业。美国的加工食品占关税高峰农产品的1/6，且税率在12%—100%。美国使用了包括混合最惠国税率、关税配额税率以及附加安全税。美国实行关税高峰的产品包括橘子汁(31%)、花生油(132%)，以及某些烟草产品(350%)。日本的加工食品占关税高峰产品的40%，包括人造黄油、罐装的肉和肉制品、口香糖和其他糖甜食、可可粉和巧克力、意大利面食和其他谷物产品、腌制水果和蔬菜、果汁、咖啡、果汁茶及提炼品、香烟、烟草等。

　　发展中国家中，巴西、马来西亚的加工食品占所有关税高峰产品的4%—8%，韩国占40%。主要受影响的部门是罐装水果和蔬菜、饮料及烟草等产品。

　　表3 乌拉圭回合后的关税高峰农产品

　　产品种类欧盟日本美国加拿大巴西韩国马来西亚

　　冷牛肉86402622610400

　　去骨冻牛肉215402622612300

　　冻猪肉381000010250

　　冻全鸡3212223810200

　　冻金枪鱼2240010100

　　冻沙丁鱼2340010100

　　牛奶(乳脂率>3%)113220166224114360

　　未加糖奶粉66160155224316400

　　加糖奶粉54280185224316400

　　酸奶696201632238163610

　　黄油68300180230016405

　　乳酪12030422246163610

　　鲜、冷番茄14381310450

　　鲜、冷黄瓜163131310270

　　蘑菇13421910300

　　青橄榄2430010300

　　腌制橄榄169120102710

　　干豌豆05301010270

　　干菜豆及豇豆03700010300

　　干木薯75150010205

　　鲜香蕉22023001030115

　　鲜菠萝61700103097

　　鲜橙163240105010

　　鲜柚210240103010

　　鲜葡萄181210104510

　　鲜苹果111700104510

　　绿茶31700104025

　　小麦6529012771050

　　玉米8470101850

　　大米719001011050

　　小麦细粉4420012331240

　　玉米细粉2921061050

　　小麦粗粉及粕7419011501050

　　玉米粗粉及粕2421031050[page]

　　小麦麦芽524212514300

　　小麦淀粉3224010221080

　　去壳花生04701322010405

　　精制豆油101319101055

　　精制橄榄油600001080

　　人造黄油313010561284

　　香肠252100161815

　　猪后腿肉加工品30110010163010

　　牛肉加工品262101016300

　　(续)

　　产 品 种 类欧盟日本美国加拿大巴西韩国马来西亚

　　罐装鲱鱼2050516205

　　罐装沙丁鱼13520016205

　　罐装金枪鱼24535916205

　　原蔗糖73100190271650

　　白糖7185177271680

　　蔗糖蜜5950251630

　　口香糖18240520815

　　加糖可可粉2230442518815

　　不夹心的巧克力2130392420815

　　不加鸡蛋的生面食39220516815

　　珍粉3410001685

　　甜饼干262001618815

　　腌制黄瓜181208143020

　　腌制番茄14161312144520

　　腌制蘑菇27141117143020

　　腌制、脱荚的菜豆和豇豆181708142020

　　糖渍水果和坚果3313161014300

　　果酱、柑桔酱和果泥393410914300

　　花生酱13121322014505

　　烘焙花生11211322014505

　　加工或腌制菠萝253010144558

　　加工或腌制柑橘属水果2130140144520

　　加工或腌制什锦水果196156144520

　　橙汁5230312145020

　　柚汁4430190143020

　　菠萝汁4630120145020

　　番茄汁1730013143020

　　葡萄汁215301410144520

　　苹果汁633409144520

　　咖啡制品913027201685

　　茶精汁制品61009120164020

　　番茄沙司102161318815

　　按容量计酒精浓度在80%以下的其他蒸馏酒462701203095

　　未去梗的烟草5035001420350

　　卷烟58010132040165

　　供吸用的烟丝753031052040150

　　注：关税配额外税率：采用乌拉圭回合后最惠国税率;关税配额内税率：采用最惠国税率(1998-2000年)或普惠制税率。(1)包括由政府征收附加税，标高价格和征税。(2)进口产品的价格如果低于关税所列水平，则对其征收累进附加保护税。

　　资料来源：UNCTAD，The Post Uruguay Round Tariff Environment for Developing Country Exports, TD/B/COM.1/14, Geneva.

　　三、关税升级问题

　　除了关税高峰问题已成为影响中国农产品出口的市场壁垒外，发达国家关税升级现象也是乌拉圭回合以来需要关注的重点问题。所谓”关税升级”(Tariff Escalation)，指关税水平随着农产品加工程度的深化而上升。如原料、初级产品的关税较低，而其加工品的关税随着加工程度的提高而逐步上升。关税升级为发达国家国内加工业提供了额外的保护，使其国内生产成本高于国际成本时仍能继续维持生产，人为地增加了发达国家国内加工品的附加值。发达国家的关税升级，对中国这样一个具有劳动密集型产品优势的国家来说，意味着农产品加工品的出口会变得更加困难，而且还有可能影响高附加值农产品加工品出口的垂直多样化。一般用有效保护率(ERP)[1]来衡量关税升级的程度。由于测算有效保护率涉及许多资料、方法和概念性问题，因此一般用名义升级税率来替代有效保护率。

　　WTO秘书处在“贸易和环境委员会”文件中涉及“关税升级”问题，在其研究的国家样本(美、加、欧、日四国、巴西、印度、印度尼西亚、马来西亚、波兰和匈牙利)中，乌拉圭回合后的约束税率揭示了相关部门如钢铁、纺织品和服装、皮革制品、橡胶制品、木料产品和家具等产品的名义保护率。该研究认为，在以自然资源为基础的产品以及纺织品、服装产品中，投入品在最终产品的价值中占了很大比重。这些产品的关税升级隐含着很高的有效保护水平。就这些国家的巨大市场基础来说，关税的下降意味着将增加其他出口国家的市场准入机会。

　　联合国粮农组织(FAO)关于“乌拉圭回合对农产品关税升级的影响”的研究报告指出：由于乌拉圭回合的关税减让，超过80%的原料和其加工品之间的名义关税差距表面上一直在下降，为发展中国家把出口产品转化为高附加值产品提供了机会。但是，报告所列举的一半以上产品仍将使用正的关税升级并保持相当规模。在充分实施乌拉圭回合减让后，研究的商品样本和三个市场样本上名义关税差距将达到平均17%(与1986-1988年基期的23%相比)，欧盟将达到16%(从23%下降到16%)，日本将达到17%(从25%下降到17%)，美国市场将达到9%(从12%下降到9%)。此研究也包括对选定产品样本有效保护率的估计。

　　例如，在乌拉圭回合后期，欧盟小麦粉的有效保护率是44%，橘子汁是25%;日本精炼糖的有效保护率是30%，烤咖啡是12%;美国大豆油的有效保护率是13%，浓缩奶是42%。此研究进一步指出，当农产品原料的关税超过加工品的关税时，有效保护率是负数，但在多数情况下，加工业能获得关税配额或自动关税中零关税或低关税的原料进口，其他工业通过对进口产品征收附加税来弥补因国内原料价格较高所遭受的损失。所以，对工业的有效保护不会是负的，甚至这种有效保护可能达到较高水平。

　　FAO的研究指出，关税和关税升级可能使发展中国家的出口多样化面临严重问题。虽然食品加工业是发展中国家的一项主要出口产业，但其出口产品主要集中在初级加工阶段，深加工食品在最不发达国家农产品出口中仅占5%，在发展中国家占16.6%，在发达国家则占32.5%。限制发展中国家建立高附加值加工产业和增加其农产品加工出口份额的原因较多，关税升级可能对农产品加工出口的垂直多样化是一个重要的障碍。

　　以棉纺产品为例，UNCTAD的研究显示，棉纺产品加工链上的非线性有效保护比较显著。发达国家对棉纺产品的有效保护在日本的7%和美国的35%之间变动。发展中国家的有效保护在韩国的20%和马来西亚的38%之间。有效保护在工业的第一生产阶段相对较高，如美国纺纱业的保护率是25%，加拿大是28%，韩国为40%，马来西亚是70%。于此相比，欧盟的保护率为14%，日本为6%。欧盟、日本和韩国纺织业有效保护率相对较低，且相当类似(13-15%)，美国大约为此水平的一半(8%)。

　　四、简要结论[page]

　　1.尽管乌拉圭回合谈判在一定程度上削减关税，取消非关税措施，推动了农业贸易自由化的发展。但农产品的关税化过程也导致了影响发展中国家农产品的出口的新问题，发达国家农产品存在大量的关税高峰和关税升级现象。这意味着，在WTO背景下，中国农产品出口所面临的关税环境依然严峻。

　　2.关税高峰发生频率较高的主要领域是肉类、食糖、奶、黄油、乳酪、谷物，以及烟草和棉花等农产品。主要原因是因为乌拉圭回合农业协定要求将过去的数量限制、配额等非关税保护措施关税化，使发达国家农产品的保护结构发生变化，导致了这些农产品新的高关税率。同时，与关贸总协定以前各回合工业品关税削减谈判不同，乌拉圭回合关税谈判没有建立农产品关税协调机制，这是发达国家能够保留农产品高关税的体制缺陷。

　　3.发达国家的关税高峰问题已经影响世界农产品贸易。近年农产品贸易的实绩表明，关税高峰表现突出的农产品贸易量呈下降趋势，采取关税配额管理的农产品进口基本没有超过配额水平。如美国牛肉、花生进口，欧盟的肉类产品和谷物产品进口等，均出现下降趋势。当然，不能简单把这些贸易形势的变化归咎于乌拉圭回合引起的关税变化。影响中国农产品出口能力的因素还有许多，如农产品竞争能力、主要国家市场的经济增长水平。同时，其他市场准入条件可能具有更为重要的作用。如乌拉圭回合以来，发达国家的技术性贸易壁垒越来越高，这已经成为目前中国农产品出口的主要障碍。

　　4.关税升级使中国农产品出口多样化面临严峻挑战，尤其会限制中国高附加值农产品加工业的发展。

　　显然，要想改善中国农产品出口环境，急需对国际农业多边贸易体系作进一步的改革。可以预见，关税问题仍将是WTO新一轮农业谈判的重点领域。与欧盟(22%)、日本(33%)以及其他欧洲国家(100%以上)等发达国家的高关税保护相比，中国作为WTO的新成员，农产品的平均关税约束水平将降低到17%，因此，相对宽松和公平的国际农产品关税环境，对中国农产品出口显得特别重要。为此，应积极利用WTO关税削减谈判机制，要求大幅度削减、直至全部取消发达国家的农产品关税高峰和关税升级问题，建立有效的农产品关税协调机制，消除发达国家目前存在的关税不平衡问题，从根本上改善中国农产品所面临的不利的国际农产品关税环境。

　　参考文献：

　　FAO，乌拉圭回合对农产品关税升级的影响，1999。

　　Finger, J. M., Ingco, M.D., Reincke, U., The Uruguay Round – Statistics on Tariff Concessions Given and Received, World Bank, 1996.

　　GATT, The Result of the Uruguay Round, 1995.

　　OECD, The Uruguay Round Agreement on Agriculture and Processed Products, 1997.

　　UNCTAD，The Post Uruguay Round Tariff Environment for Developing Country Exports, TD/B/COM.1/14, Geneva.

　　UNCTAD, TRANS Database.

　　WTO, Annual Report, 1996-2001.

　　程国强，《WTO农业规则与中国农业发展》，中国经济出版社，2001年。

　　[1]由于农业保护的普遍存在，部分农产品的比较优势将因生产与贸易扭曲而失真，为真实揭示一国某种农产品生产的比较优势应测算其有效保护率(Effective Rate of Protection, 简称ERP)，观察其贸易扭曲程度，进而分析该产品生产的潜在比较优势。根据Pearson等人(1974)观点，有效保护率(ERP)指在贸易保护的作用下，某产品生产的附加值比贸易自由化条件下所产生的附加值增加的百分比，参见程国强，2001年，第135页。