行政调解的“座次”之争
导读：
谁排行“老二”呢？人们的目光自然下移到了行政机关。行政机关是政权体制中数量最多、分布最广、管理领域最宽、处理事务最繁杂的机关。它拥有雄厚的权力资源、多样的决策方式、有力的强制措施、持续的权力影响。作为行政机关长期以来采取的一种重要解纷方式，行政调解以其强有力的后盾而区别于人民调解等其他民间调解。
但事实上，行政调解在“调解”体系中并没有真正树立起“老二”的地位，行政调解的作用和效力十分有限。在绝大多数情况下，行政调解协议既没有执行力，也没有获得与行政处理决定（具体行政行为）相同的地位，甚至连合同都不算。因此，“老二”的座次排行自然也就不好意思提了。
那么是谁抢了“老二”的风头呢？我们来看一看人民调解。
目前，全国共有85万家人民调解组织，每年的案件约500万件，调解成功率达96%左右。除了可人的业绩外，民调还有“老大”（人民法院）的业务指导，有《人民调解委员会条例》的保障，有乡镇街道基层司法行政部门的直接管理。除了这些优势，更重要的是从2002年起，最高人民法院的《关于审理涉及人民调解协调的民事案件的若干规定》认可了人民调解委员会调解协议的“民事合同”性质。这是对民调协议效力的根本提升，从而为人民调解制度的发展注入了强大活力。
其实，学者和行政实务界一直在探索如何推动行政调解。根据初步统计，我国现有15部法律、24部行政法规、119部部门规章、1900多部地方性法规、1300多部地方政府规章对行政调解作出了规定，其中绝大多数都属于对民事争议的行政调解。至于行政机关与相对人之间的纠纷的协调和调解还不包括在内。行政调解覆盖了社会生活的各个方面，调解的方式方法也随着执政理念和执政方式的转变而丰富起来，调解的程序逐步建立，调解与其他解纷机制的互动联系也在强化。例如，河北省把劳动保障纠纷的行政调解与劳动争议仲裁委员会的工作衔接起来，可以把调解协议转化成为仲裁委员会的裁决或调解书，从而获得法律上的效力；调解不成的案件则转入劳动仲裁程序。通过这些不懈的努力，行政调解逐渐找回了自己的感觉。
功夫不负有心人。最高人民法院制定的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》在掌握行政调解的发展趋势、发现行政调解这种解纷机制的潜力的前提下，对于行政调解的效力作出了规定。该意见指出，“行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外”。也就是说，行政调解协议是一个具有法律效力的民事法律文书了。作为民事合同，行政调解协议应当符合合同法的规定，双方当事人都应当受到合同的约束，人民法院审理此类案件应当适用合同法。 [page]
当然，最高人民法院的规定是对法律的解释和适用，并不是对法律的制定。也就是说，现在以司法文件的形式认可了行政调解协议的合同效力，并不否认这种调解协议从存在以来就具有合同效力，只是在过去的几十年中它的合同效力一直如同掩埋在尘土里的金子，未见光芒。吹散浮尘的就是前面提到的行政调解制度改革的各种措施，是建立健全多种纠纷解决机制的强烈需求。
但是，仅仅到这一步是远远不够的。因为最高人民法院在司法改革过程中迈出的如此重大的一步，并不是没有风险，因为这一步既是对调解机制发展成果的认可，更是一种鼓励和期望。作为改革者采取的具有一定超前性的改革措施，它也为纠纷解决机制的进一步发展留下了很大空间。换句话说，和其他调解一样，行政调解制度仍有很大改进余地。例如，行政调解人员的专业化程度应当进一步提高，行政调解组织的中立性应当有更充分的保障，行政调解程序应当更加规范和合理，行政调解的范围可以更加扩大等。而这项改革真正的风险还在于，如果行政调解制度的发展在今后一个阶段没有明显进步，如果行政调解的程序仍然沿袭传统的做法，如果行政调解人员的调解能力和中立性缺乏保障，那么，在这种条件下产生的“合同”的质量也是可想而知的，这样的合同案件进入诉讼之后经过审理也只能更增加人们对行政调解的不信任。
但愿这种风险只是笔者无谓的担心。而且，我们希望看到的是，随着解纷机制改革的深化，随着调解制度的成熟，行政调解的质量保障水平在某一天能够越过强制执行程序正义要求的最低门槛，获得像仲裁委员会仲裁过程中达成的调解协议甚至像行政决定一样的效力。那时，行政调解的“座次”便无可争辩了。
中国应用法学研究所副所长：蒋惠岭
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