民事诉讼法修改与确认调解协议案件程序
导读：
在目前已向社会公布以广泛征求意见的本次民事诉讼法修改草案中，对确认调解协议案件程序作了较完整的规定。虽然这些规定在细节上仍有可能改动调整，但相对于此前的人民调解法相关规定和最高人民法院发布的一系列司法解释而言，民事诉讼法修改草案在这种确认程序为“非讼”性质和适用对象涵盖各种调解这两点上提供了更为明确的制度设计。人民调解法(2010年8月公布并从2011年1月起施行)第三十三条规定，调解协议的双方当事人可在一定时间内共同向法院申请司法确认，调解协议经法院确认有效的，可以申请强制执行。最高人民法院也于2011年3月29日公布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的司法解释。不过，这些相关规定和司法解释一方面都在“人民调解”的框架之内，而且也不可能以正式或权威的方式确定司法确认程序的性质。本次民事诉讼法修改草案有关“确认调解协议案件”的规定中不再出现“人民调解”的限定，意味着确认的对象可以从村民委员会、居民委员会下属人民调解委员会的调解协议这一传统的含义，扩展到行政机关、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解所达成协议等更为广阔的领域。另一方面在修改草案中，确认调解协议案件的程序作为第十五章“特别程序”的第六节，适用一审终审、独任制和三十天审限，再加上“由双方当事人共同提出确认申请”的启动方式等规定，这种司法确认程序的“非讼”性质可以说在法律结构和具体程序设置上都得到了更加明确的体现。
由于这种程序性质的明确化，对于人民调解法第三十一条规定的调解协议拥有“法律约束力”究竟指的是什么样的效力这个问题也可以得到更清楚的回答。人民调解协议的“法律约束力”应当被理解为区别并高于、强于民事合同的法律效力，同时仍未具备与法院的裁判或调解书以及仲裁裁决等同样的强制执行力。要为这种法律效力下一个精确严密的定义在文言表述上比较困难，立足于本次民诉法修改草案规定的相关程序来理解却相对容易也更有益处。基于此角度可看到，人民调解法第三十一条表述为“法律约束力”的法律效力，其程度和性质为修改草案规定的确认调解协议案件程序所担保又加以限定。从这种程序的性质来看，由人民调解委员会等组织处理纠纷而形成的各种调解协议在法律效力上有别于也高于一般的民事合同。因为，民事合同的双方当事人并不能通过向法院申请确认且仅仅经由这样一种非讼性质的简易程序，就使彼此间的合同获得可直接交付强制执行的效力。这说明，当事人之间的民事争议由人民调解委员会等组织处理解决之后，所形成的调解协议在作为民事合同的基础上又加上了“经群众性自治组织认证”的公共性质，不能再简单地等同于私人间订立的契约。国家权力以某种方式对这种效力上超出或高于一般合同的当事人协议加以担保成为必要。另一方面，即便有调解员签名并加盖人民调解委员会印章的调解协议，当事人也不能以此作为执行依据向法院申请直接进入强制执行程序。这一点又说明人民调解协议等文书仍有别于法院的裁判、调解书和仲裁裁决，并未被直接赋予执行力，只是在经过一定形式的司法审查之后，将其交付强制执行才成为可能。
其次讨论一下本次修改草案规定的确认调解协议案件程序的具体适用对象问题。纠纷经由人民调解、行政调解及其他调解组织处理后所达成的调解协议，因当事人申请而对其效力适用上述司法确认程序的情形可大致分为三种。第一种情形即当事人在接受各种调解组织调解并达成解决纠纷的协议后，再到法院申请确认。与这种最为一般的情形在其调解阶段并不涉及法院有所区别，另外两种情形都与法院主导的多元纠纷解决方法有关。一种情形就是目前许多有关报道所介绍的法院在立案前或立案阶段分流纠纷的“诉前调解”，另一种则是立案后再由法院委托给人民调解委员会等组织进行调解的“委托调解”。这两种情形下调解成功后也都可能申请法院确认。
第一种情形下的司法确认需要注意确认的程序。当前，在人民调解制度及各种调解机制正在与时俱进地发展和探索创新的同时，由于各地情况不一，制度环境也千差万别，有的地方在调解组织和调解的过程及结果等方面仍存在亟待改善的种种问题。再加上当前利用调解等损害他人或公共利益的不诚信乃至欺诈行为并不少见，对于没有法院参与而由种种组织进行调解达成的协议提交到法院申请进行司法确认的，应当以较为审慎的态度去对待，在程序操作上也要尽可能地做到完备。具体讲，对于第一种情形下申请司法确认的调解协议，原则上法院都应当通知双方当事人同时到场并当面进行询问。
第二种情形下司法确认的对象，则是不少法院目前大力推行的“诉前调解”、“委派调解”或者“立案调解”所达成的协议。由于推动多元纠纷解决机制发展的需要，也作为针对大量纠纷涌向法院带来“案多人少”等负担过重问题的一种对策，各地法院纷纷尝试采取了法官“走出去”和调解人员“请进来”等措施。或者法院派出人员深入基层的村庄或社区指导人民调解组织积极解决民间纠纷并亲自参与调解;或者在法院内立案阶段为当事人提供诉讼外调解的机会，请人民调解组织或返聘退休法官、调解员名册中的人员等进驻立案窗口，随时分流纠纷并展开“诉前调解”、“立案调解”。如果通过这种法院主导并推动的诉讼外纠纷解决方法达成调解协议，当事人自然可以向法院申请司法确认。而且在法院的监督指导已经做得比较到位的情况下，审查程序亦可以相应地简化，例如只需经过书面审查或对一方当事人进行询问即可作出确认决定等等。需要注意的是，目前实践中一些法院在推行诉前调解时采取的做法是：只要当事人达成调解协议并向法院提出要求，即马上办理立案手续并制作和出具调解书。这种做法在实务界也被理解为一种司法审查或确认调解协议效力的方式。不过，采取这一方式的所谓“诉前调解”，应该有法院及现职法官的实际参与。在现职法官的参与下未经诉讼立案而达成的调解协议，只要当事人双方要求就可以办理立案手续并出具法院调解书的情形，其性质介乎于法院调解和人民调解之间。因此以立案并出具调解书的方式来确认调解协议效力尚属一种可以接受的司法审查方式。但是，如果对并无法官参与的诉前调解达成的协议也采用这种审查和确认方式的话，是否任何形式的调解甚或当事人自行达成的和解都可以或有权要求法院立刻出具调解书呢?考虑到在法院有一定程度参与和并无实际参与的调解之间划线的困难，笔者认为，司法实践中不宜对没有法官实际参与的诉前调解所达成的协议采用直接出具调解书的方式来确认其效力，而应当适用民事诉讼法新增加的确认调解协议案件程序。[page]
第三种与法院主导的多元纠纷解决紧密相关的情形，是受理当事人起诉并于立案之后法院再把案件委托给相关组织进行调解并达成的协议，仍有可能作为司法确认的对象。这种一般称为“委托调解”的情形，因为是法院立案之后再委托其他组织进行调解，因此当事人以撤诉表示不再争议或通过制作出具调解书来结案均无问题。但同时也应解释为并不禁止当事人向法院申请司法确认，即当事人可以选择通过具有非讼性质的司法确认程序来对调解协议的效力予以确认。不过，当事人如果选择申请司法确认，则会出现在诉讼案件中“嵌入”非讼程序那样的一种外观。如何在学理上解释说明这种情形也就构成一个问题。最方便的解释是，一旦把已受理的案件委托给其他组织进行调解，诉讼程序即视为中止，调解期间也不计入审限。如果调解不成功就恢复审理，诉讼程序继续进行;如果达成调解协议，可在回到诉讼程序的前提下撤诉或制作调解书结案;当事人选择申请司法确认的话，案件则不再恢复诉讼系属而进入非讼性质的确认调解协议案件程序，以确认裁定的作出而结案。
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