2010司法考试：相对集中行政许可权
导读：
目前我国的行政许可制度存在一些问题：一是由于政府职能部门分工过细，一级政府由几十个部门组成，而且职能划分不尽科学、合理，有些部门职能存在交叉，权责不清，多头管理。据调查，由于国务院各部委之间职能交叉，导致地方政府部门之间执法发生矛盾，在一个省就出现28对，涉及56个部门。反映在管理上就是多头执法，重复许可，严重影响了行政效率，也不利于保护当事人的合法权益。如有的地方对出租车的管理，在城里由城建部门管，在城外，由交通部门管，这样，出租车市区运营，需要申请城建部门颁发许可证；出了市区运营，则需要再申请交通部门颁发许可证，如果不办许可证，就出不了城，而多办一个许可证，就要多交一份钱，所以很多出租车为了少交钱，只在城里开，乘客要坐出租车出城很困难。这就造成一件事大家都有权管，结果是有利大家都争，无利大家都不管。在行政许可问题上，就是都争发证权，无人去监督被许可人是否违法；二是我国的法律、法规在设定行政许可时，往往将行政许可权授予相应的主管部门，将政府权力部门化，如果不经法定程序，这些主管部门都应当自己履行职责，政府也不能根据实际需要调整部门之间的行政许可权；三是行政许可设定太多、太乱，有时一个申请事项需要多重许可，涉及多个部门，每个行政许可都让申请人一个部门一个部门去跑，费时费力。广西玉林市有位投资者准备建一个专业花木市场。他先在市建设局和规划局来回6次，然后去市计委跑了4次，才决定立项。接着7次找到土地局，申请终被批准。接下来到了环保局，3次才解决问题。随后，规划局土地勘测大队要土地现状勘测图，折腾了5次。工商局跑2次解决。回规划局填土地使用申请表，办证，共6次。最后这位投资者统计了一下，为了这个项目，光办理手续来来回回就折腾了86次。为了对目前我国的行政许可制度进行改革，提高行政效率，降低投资成本，促进经济发展，最根本的办法是对政府机构和行政许可制度进行彻底改革，放松行政管制，减少行政许可，精简政府机构，科学、合理地划分行政管理职权。但在目前，改革不可能一步到位，需要一些过渡措施，解决目前行政许可实施中存在的种种问题。因此，行政许可法规定经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
一、相对集中行使行政许可权不违反职权法定的原则
将法律、法规授权一个行政机关行使的行政许可权，交给另外一个行政机关行使，是否是违反职权法定原则？有没有法律依据？这个问题必须要搞清楚。根据地方组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人大常委会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案、因此，科学、合理设置和划分政府部门，对政府部门的职能进行调整，是各级政府的职权。只要按照法定的权限和程序进行，就不违法。省、自治区、直辖市人民政府既可以决定设置或者撤销哪些政府部门，也可以调整现有的政府部门的职能。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，属于调整其政府部门的职能，是其权限范围内的事、经国务院批准，履行了相应的法律程序，符合地方组织法的规定，不违背职权法定原则。
草案曾将实行垂直领导的行政机关行使的行政许可权排除在相对集中行使行政许可权外。但有的意见认为，目前我国实行垂直领导的行政机关有两类，一类是中央以下垂直领导，如国税，海关等；一类是省以下垂直领导，如工商行政管理部门。这两类行政机关是不是都不能与其他行政机关相对集中行使行政许可权，值得研究，立法要为地方已开展的综合执法试点留有空间。最后考虑到相对集中行使行政许可权需经国务院批准，国务院可以在实际操作中具体掌握，法律就没有作排除性规定。
二、相对集中行使行政许可权应当根据精简、统一、效能的原则
精简、统一、效能的原则是毛泽东同志在抗日战争时期提出的，以后一直是我国国家机关和政府机构建设的重要指导原则。我国宪法也规定：“一切国家机关实行精简的原则”。党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。精简、统一、效能的原则是政府机构改革的原则。所谓精简，就是精简机构和人员，解决政府机构庞大，机构臃肿的问题，实行精兵简政；统一就是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；效能就是提高政府部门的行政效率。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，就是调整政府部门之间的职能分工，合理划分行政职权，是政府机构改革的一个内容。因此，相对集中行使行政许可权，应当符合政府机构改革的原则，符合政府机构改革的方向，为进一步推进政府机构改革提供思路，不能有随意性。
三、相对集中行使行政许可权应当符合法定的程序
按照本法的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有行政机关的行政许可权。根据这一规定，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的决定权在省、自治区、直辖市人民政府，但要经国务院批准，才能生效，这也是地方组织法的要求。之所以将决定权限放于省级人民政府，是考虑到在原有行政机关还存在的情况下，将法律、法规授权其实施的行政许可权交给其他行政机关行使，涉及本法与其他单行法的关系问题。还会带来其他一些问题，如实施行政许可的机关与原行政机关之间的关系，行政许可权与许可后监督检查权、处罚权的处理，以及产生行政纠纷的法律责任由谁承担等等。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，涉及一个机构改革这样深层次的大问题，应当慎重。省级政府层级较高，由其根据本区实际情况作出决定，然后由国务院批准，便于国务院统筹考虑、把握政府机构改革的方向。
相对集中行政许可权，减少了不必要的审查程序，方便了申请人，提高了行政效率，是深化行政管理体制改革的重要步骤。但同时也应当看到，它没有从根本上解决政府机构设置不合理，职能划分不清的问题。如果像一些地方相对集中行政处罚权那样，为了相对集中行政许可权而设立新的机构，而原有的行政机关并没有撤销，机构不仅没有减少，反而增加了，就达不到改革的目的。因此，相对集中行政许可权仍然是一个过渡性的改革措施，存在一定的局限性。
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