对现代公共消防安全预防与应急体制改革的思考
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更新时间：
2019-01-24
20:58:24
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导读：
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。消防安全作为社会公共安全的重要组成部分，如何能落实这一要
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。消防安全作为社会公共安全的重要组成部分，如何能落实这一要求已成为当前迫切需要研究解决的历史性课题。
树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，建立完善适应于社会主义市场经济发展规律的现代公共消防安全应急体制，虽然是一个较新的课题，但伴随着我国各项事业改革的不断深化，有关消防改革的讨论和研究一直在不断推进和深入，尤其是全国消防部队深入开展“贯彻十六大、全面建小康、消防怎么办”大讨论活动以来，前所未有的改革和调整思路也随之而来，这其中包括消防法制建设、消防体制改革及消防机构职能调整等诸多方面。尽管探索和研究改革的意见很多，甚至有的已经实践并取得过一定实效，但改革总体思路多限制在现有体制下对局部运行机制和职能的调整，并没有把握住现代公共消防安全预防应急体制的科学发展规律，也无法从根本上解决消防工作发展的现实问题。笔者认为，要落实《决定》要求，真正达到统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效，保障有力的要求，就必须树立大消防的观念，突破束缚消防改革发展的几大“瓶颈”，优化整合已有的社会公共安全资源，立足于消防安全体制的固有规律，开拓创新，与时俱进， 建立发展现代公共消防安全预防和应急体制。
一、树立科学的消防观念，突破认识“瓶颈”。我们现在所说的“消防”是指专门围绕火灾所进行的工作，是专门研究如何预防火灾发生，研究如何消灭火灾的。实际上，“消防”一词是20世纪初从日本引进来的，其原意包括预防灾害、消除灾害以及灾害后救援重建等内容。显然“消防”一词的外延比我们现在适用的范围要广。当然，问题不在于外延本身，而是我们跳不出已有概念的框框。无论是改革的理论研究者，还是消防工作的实践者、决策者，都仅限于“防火”、“灭火”的范围。即使《消防法》有所突破，赋予公安消防部队参加火灾以外的其他灾害或者事故抢险救援职责，也限定“在有关地方人民政府的统一指挥下实施”。既没有突出灾害和事故的“急、险、紧、要”之特点，也没有从程序上体映出公安消防部队抢险救援的职业化和专业性。概念的不准确，其实反映的是思想认识的局限性，用哲学的观点评判是只见树木不见森林，片面强调了消防工作的特殊性，忽视了消防与其他灾害事故必然联系规律，长期下去必然陷入画地为牢的境地。实践证明，突发性火灾可能导致爆炸、化学危险物品泄漏、建筑物坍塌等事故发生，而地震、雷电、沙尘暴等自然灾害也经常伴随出现火灾，即使交通事故、爆炸、化学危险物品泄漏、建筑物坍塌反过来也会引发火灾。这说明各种不同的公共安全预警应急对象之间有着千丝万缕的联系，有的之间联系非常紧密。实践中很多灾害事故也离不开靠公安消防部队的参与，更需要相关职能部门和应急机构的密切配合。这些内在联系和外表上的关联，需要我们在改革中认真研究思考。也就是说，改革完善现代公共消防安全应急体制，提高驾驭公共消防安全的各种能力，必须将现有消防工作与整个公共安全，尤其是与预防、消灭多种灾害事故联系起来，研究其固有的科学规律，形成新的认识观念，最终才能保证消防安全体系顺利建立和发展。
二、确立精简、便民、高效的指导思想，彻底打破固有“瓶颈”。当前，制约消防工作发展的主要问题有:公共消防基础设施欠帐多、消防装备落后、消防经费紧缺、人员警力编制少、社会消防安全防范意识差等。从表面看， 国家只需加大 “人、财、物”的投入似乎问题就能解决。但如果我们从全局性整体公共安全角度观察，不难发现，其实当前所有的公共安全职能部门都存在上述类似问题和困难，只不过是问题的轻重缓急程度各有所不同而已。因此，解决问题如果简单地通过加大 “人、财、物”投入的办法是不现实的，也容易导致机构膨胀，与国家精简机构和人员的改革思路不相吻合，但却不一定能带来很高的行政效率。当然，没有成本的效力是不存在的，但是付出了成本未必就一定能够取得应有的成效。经济生活中经营要讲成本、重效益，国家执政同样要讲成本、注重实效。社会成效如果与投入不相适应或成本过大，就会令社会不堪重负，执政就是失败和低效率的。社会成效显著而投入成本相对却较低或合理，则是擅长执政的体现。政府以尽可能小的行政成本付出获取尽可能大的执政效益应当是我们党不懈追求长远目标，消防工作作为政府的一项职能也不能例外。这就需要把消防改革放在全局中进行研究，既要考虑消防工作的特殊性，更要研究消防工作与整个社会公共安全保障体系的内在联系；既要解决困扰消防工作发展的表面现象，又要深层研究消防工作的固有规律，保证科学有效地改革完善和建立发展现代公共消防安全预防和应急体制。如果从社会公共安全预防和应急体制运行现状看，不难发现我们国家社会公共安全预防和应急体制存在机构职能设置不合理、职能交叉重叠、信息不共享、公共资源效率低下甚至某些方面存在投资重复浪费等问题。过去对这些问题进行系统性的研究不太多，一般限于行业部门内部的局部性调整，多采用加大“人、财、物”投入的简单方法处理，其结果总是跳不出“调整—膨胀—精简—再调整”反复循环的怪圈。实际上这背后有一个现存行业部门甚至个别人的局部眼前利益在作祟。改革必然要涉及到一些单位和个人去留问题，也必然会遭到一些单位和既得利益者的反对和阻力，问题的关键在于改革的政策制定者一定要站在国家和全局利益上，本着科学、精简、高效、服务社会的原则立场，实事求是地去研究并果断加以解决。
三、优化整合已有社会公共安全资源，突破发展“瓶颈”。消防工作的发展客观上需要国家加大“人、财、物”的投入，但优化整合已有的社会公共安全资源，提高行政效率才是解决问题的根本出路。首先，应对现有社会公共安全监督管理机构及其职能进行优化整合， 切实解决社会公共安全监督管理机构层次过多、职能交叉、权责脱节、权责不清和多头执法等现实问题，建立现代意义的公共安全预防机制。现阶段关于“联合执法”、“联动机制”的倡议似乎成为落实执法监督力度的客观真理，单独一个执法单位也确实难以达到预期执法效果。殊不知，这恰恰暴露出我国现有社会公共安全监督管理机构存在层次过多、职能交叉、权责脱节、权责不清和多头执法等问题。另一方面，一旦需要承担责任时，又会形成似乎都有责任，又都不愿承担责任的尴尬境地。这方面有很多现实的事例，无需赘述，但现实告诉我们有必要对监督管理机构及其职能的设置分工进行整合优化，也是逐步解决政府权利部门化、部门权利利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化、监督执法随意性等问题必然措施。当前，消防机构设置为公安机关的职能部门，法律地位上具有独立的执法主体资格，可多年的实践证明，消防机构与公安机关虽然存在历史背景相承关系和执法上的关联性，但是消防机构无论是专业技术还是法律地位都具有无可置疑的独立性。当然，违反消防规定构成犯罪的，消防机构完全可以如其他行政执法机关一样，可以依法移交公安机关办理。也有人认为消防监督执法工作离开公安派出所就会与基层脱节，消防工作社会化就失去基础。我们认为这种观点是不科学的，正因为消防工作涉及面广，做好消防工作需要包括基层公安派出所、居民委员会、村民委员会、社区管理部门、学校、媒体和机关、团体、企业、事业单位等各尽所能，共同努力，但这并不等于消防机构与这些部门不能分离。况且，公安机关及其派出所也是依据《治安管理处罚条例》履行法律赋予的“防火”基本职责而已，并非本文的“大消防”概念。相反，消防机构与安全生产监督管理部门在职能上却给人“似曾相识”的感觉，这一方面缘由是原来属于消防机构监督审批的易燃易爆等事项划归安全生产监督管理部门，另一方面是安全生产监督管理部门作为综合监督管理部门的执法依据大量涉及消防法律技术规范、标准，甚至其监督管理也需要以消防机构的执法定性和结论为前提条件。安全生产监督管理部门在交通、矿山等其它监督管理也存在同样或类似问题，从而说明了其执法上还存在“跛脚”现象。但是安全生产监督管理部门作为综合监督管理部门又有着浓厚的政府影子，在事故责任追究方面更是持有 “尚方宝剑”，而这恰恰是消防工作当前面临亟待解决的问题。试想，如果将现行的安全生产监督管理部门和消防机构进行优化整合，不仅执法人员短缺、审批许可重复、政府投入有限等问题能在一定程度上得以解决，而且将直接体现政府机构精简、高效、服务的效能，可谓事半功倍。当然，本文的“大消防”观点，绝不是一两个现有政府部门的合并，也不是简单的“1+1”，而是涉及诸多部门及其职能的优化整合，追求的效能应是大于“1+1”的结果。例如，消防机构现行的建筑消防审核与施工检查的职能完全可以调整到设计、建设规划、工程监理等部门和机构的职能中去。同样，其他一些监督管理部门的职能也可以优化整合到相关部门，甚至应将大量的行政审批许可和评估事项交给行业协会和中介组织。[page]
其次，应对现有公共安全应急体制进行整合，挖掘现有应急抢险队伍的潜力，发挥已有装备的作用。现役消防部队是一支训练有素的灭火和抢险救灾的主力军，在实践中应该进一步发挥优势作用，尤其是抢险救灾方面仍可有大作为，需要进一步立法规范。当然，现役消防部队的现有装备和人员数量有限，这需要加大经费保障和发展多种形式的消防队伍，但不能仅限于此，现役消防部队仍需要扩大编制和加强训练，这既是解决灭火和抢险救灾的需要，也是维护社会稳定发展和“反恐”的需要。我国还有一支森林消防警察队伍，应该对其职责进行必要调整，扩大其活动空间，挖掘潜力，充分发挥其人员和装备的作用。
最后，优化整合已有社会公共安全资源必须包括对现有的信息资源的管理使用系统进行改革，保证公共安全信息资源在安全预防和应急机制中发挥优势作用。例如，防火和抢险救灾无疑都与地震和气象密切相关，但消防部门却并不能第一时间掌握地震预报和气象预报信息，这在决策上就难免会陷入被动，与信息社会的客观需求相差甚远。这就透视着我们在研究建立现代公共安全预防与应急救援体制时，必须要着力加以分析和解决。
总之，建立完善现代公共安全预防与应急救援体制必须要清楚现行体制及其机构职能产生的主要矛盾和问题，务必做到对症下药。推进现代意义上的消防体制改革是一项长期的、艰巨的社会系统工程，需要有领导、有组织、有计划、分步骤、持之以恒地努力加以推进，使之与社会发展相协调、相适应，切忌一蹴而就。
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