取保候审是指侦查、起诉和审判机关在刑事诉讼过程中，对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，为防止其逃避侦查、起诉和审判，责令其提出保证人或交纳保证金，并出具保证书，以保证随传随到的一种刑事强制措施。

　　我国现行的刑事诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部(下称两高两部)《关于取保候审若干问题的规定》对取保候审的范围、条件、担保方式、决定机关、执行机关等作了较为完善的规定，但从司法实践看，我国的取保候审制度处于被冷落的地位，难以发挥应有的作用，暴露出许多缺陷和不足，主要有：

　　一、取保候审制度的不足

　　1、“社会危险性”的规定不明确

　　根据刑事诉讼法规定，可能判处有期徒刑以上刑罚，不致发生社会危险性的，可以采取取保候审措施，但哪些为“不致发生社会危险性”，法律没有明确规定，而让办案人员去作出判断，主观色彩较浓，这些判断往往因脱离客观实际而出现偏差。

　　2、未规定保证金的限额

　　刑事诉讼法第五十三条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金。”本条只笼统地规定了“应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金”，但既未规定收取保证金的上限与下限，也没有规定具体收多收少，便完全由执法机关自行决定。

　　刑事诉讼法颁布后，公安部重新修订了《公安机关办理刑事案件程序规定》，其中第75条规定：“保证金的数额应当根据当地的经济发展水平、犯罪嫌疑人的经济状况、案件的性质、情节、社会危害性以及可能判处刑罚的轻重等情况，综合考虑确定。”这仍然是一些抽象的、原则性的规定。

　　《公安机关办理刑事案件程序规定》第74条、79条、《人民检察院刑事诉讼规则》44条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第71条的解释比较原则化，且都没有规定保证金的上限，从而导致司法实践中，收取过高保证金的情况屡见不鲜。收取过高的保证金将使得犯罪嫌疑人、被告人支付不起保证金，无法获得取保候审，不利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

　　3、取保候审期限的规定存在缺陷

　　刑事诉讼法第58条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过12个月。”不论哪个机关采取取保候审，或者几个机关重复适用取保候审，合计的最长期限都不得超过12个月。但是，修正后的刑事诉讼法实施后，公、检、法三机关分别制定的实施细则，却都规定本机关采取取保候审的最长期限为12个月，问题是，如果以总数为12个月来算，三个机关又该如何分配时间，刑诉法没有明确规定，这样在理论上被取保人将有可能受到长达36个月的嫌疑人待遇与生活限制。取保候审作为限制人身自由的强制措施，强制程度比较轻，其使用期限虽可以稍长，但不宜过长，否则违背取保候审期限的立法精神。

　　4、关于取保候审期满“解除”的规定存在漏洞

　　刑事诉讼法第58条第2款规定：“对于发现不应当追究刑事责任或者取保候审、监视居住期限届满的，应当及时解除取保候审、及时通知被取保候审、监视居住人和有关单位。”这一款包含了两种情况，一种是发现不应当追究刑事责任的，另一种是取保候审期限届满的，在这两种情况下都应当及时解除并及时通知被取保候审人和有关单位。

　　关于第一种情况，即发现了不应当追究刑事责任的，当然应当及时解除取保候审。但对于第二种情况，法律既然规定了取保候审的期限，在期限届满后，原已执行的取保候审就应该自动失效。但立法规定了还需履行“解除”的程序，这就留下了很大的漏洞。司法实践中，办案机关经常在取保候审的期限届满后仍不予解除，被取保候审人就依然处于被强制的状态，不能恢复人身自由，这就严重地侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

　　5、取保候审的适用缺乏有效的法律监督机制

　　实践中能否适用取保候审，完全由办案人员决定，虽然最后要经本机关负责人审批，但这种审批多是程序要求，因此，公、检、法各机关对取保候审的适用决定权几乎不受限制，难免会发生一些不应该取保候审的被取保在外，而有些符合取保候审的人却被关押的现象，严重动摇公众对法治的信心和期望。刑诉法规则中规定人民检察院依法对刑事诉讼活动实行监督，取保候审属于刑事诉讼活动，取保候审的适用当然应在人民检察院的监督之下，但刑诉法没有具体规定人民检察院有对取保候审的适用实行监督的职责，也没有明确规定如何实行监督，违法取保候审如何纠正等，以致取保候审适用中存在的执法不公问题、徇私舞弊问题得不到及时纠正。实践中人民检察院发现不该取保候审的被取保候审，或符合取保候审条件而不能获得取保候审的情况，没有具体的操作程序进行监督和纠正。所以，当前取保候审适用的法律监督是一个空白。

　　6、保证人的条件不完善

　　根据刑事诉讼法第54条规定，保证人必须符合下列条件：与本案无牵连;有能力履行保证义务;享有政治权利，人身自由未受到限制;有固定的住处和收入。法律这样规定只解决了保证人的行为能力问题，并没有考虑保证人的信用问题。谁也不会相信一个没有诚信、不讲信用的人能够承担保证人的重任，能够认真履行保证人的义务。

　　二、取保候审制度的不足与缺陷的成因分析

　　1、执法观念上的原因

　　我国取保候审虽具有保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的内容和作用，但刑诉法是将取保候审作为保障刑事诉讼顺利进行的一种强制措施加以规定的，适用取保候审的主要目的，是保证犯罪嫌疑人、被告人在传讯、审判时及时到案，同时也防止诉讼中干扰证人作证或串供等。执法观念上把强制措施作为追诉犯罪的手段，认为只有逮捕羁押才能达到打击犯罪的力度。这样就导致在适用取保候审上，普遍存在“慎重采取取保候审”的态度，不敢轻易对犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审。犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审后，司法机关在决定取保候审时，考虑的往往是侦查的需要，往往以不逃避、不妨碍刑事诉讼为原则，而不是考虑犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保护问题。取保候审适用中的问题,表面上是立法、操作上问题,其深层次的问题是执法观念出现了偏差。这种执法观念上偏差，导致在实际工作中，司法机关对一些符合取保候审条件的犯罪嫌疑人、被告人，由于担心其取保后可能逃跑、串供、重新犯罪等，从保证刑事诉讼顺利进行出发，大多不适用取保候审，而不是从保护其合法权益出发，尽量适用取保候审。随着二○○四年三月十四日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十四条将“国家尊重和保障人权”写进宪法，我们认为司法机关在决定取保候审时，应树立“打击”与“保护”并重的思想，既要考虑保证刑事诉讼顺利进行的问题，同时也要考虑保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益的问题，从而真正体现立法上设立取保候审的完整意义。[page]

　　2、法律规范上的原因

　　刑事诉讼法和公安司法机关的内部规定中关于取保候审对象的规定，突出地表现在取保候审的适用必须建立在犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的罪行较轻这一基点上。罪重的不可能判处“管制、拘役或者独立适用附加刑”，不可能放在社会上“不致发生社会危险性”。尽管刑事诉讼法第60条第2款规定的“对于应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，如果患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，可以采取取保候审或者监视居住的办法。这种特殊情况的例外规定采用的是“可以”的提法，选择权在适用机关而不在被适用对象。这样的立法表述限制了取保候审的适用。犯罪嫌疑人、被告人相对于公、检、法三机关而言，处于弱势地位，属于弱势群体。我国立法没有为这个弱势群体实现取保候审设置有效的操作程序和救济程序，使之无法与公、检、法三机关对抗，是否能够取保候审完全由公、检、法机关决定。

　　3、执法操作上的原因

　　1〉执行人员的执法水平低、责任心不强。从取保候审执行中暴露出来的问题看，有些问题明显是执行人员执法水平低、工作不负责造成的。如被取保候审人员长期未经批准离开居住的市、县，执行人员既不掌握情况，甚至明知下落不明也不采取措施查找。还有某些办案单位存在“保而不审”，对保证金管理混乱，不及时解除取保候审等现象，都是由于执法人员执法水平低，不负责任造成的。

　　2〉执行机构不健全。在我国，取保候审的执行由县级公安机关所属的公安派出所民警具体承担。公安派出所作为公安机关的派出机构承担着户籍管理、治安秩序的维护、监外执行的罪犯的监督考察等多项职能。正所谓“上面千条线下边一根针”，公安民警工作千头万绪，难以将取保候审的执行工作摆到重要的工作日程。由于执行机构不健全，而取保候审的执行任务完全由公安民警承担，公安民警的任务繁重，因此执行工作难以落实。

　　4、执法监督上的原因

　　全国人大和各省人大、公安司法机关的纪检、监察、督察、法制、审计等部门以及人民检察院都有权对适用取保候审进行监督，但明显感到监督不力。有些地方经济不发达，办案经费跟不上，就给办案单位政策“以案养案”，变相允许办案单位利用取保候审搞“创收”。在这样的执法环境下，执法监督无法跟上。另一方面，由于人们的法律知识贫乏，有关部门对取保候审强制措施的法律宣传力度不够，致使人们不能正确认识取保候审，人民群众缺乏对取保候审的监督意识。

　　三、完善取保候审制度的建议

　　从实施的情况看，现行刑事诉讼法仍有一些不太完善或不便于操作的地方，实践中又发生了许多新的问题。针对上述问题，提出改革与完善的如下建议：

　　1、从立法上将取保候审制度，作为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人应享有的一种权利予以明确规定。刑诉法第52条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属，有权申请取保候审，但由于刑诉法中取保候审是作为一种保证刑事诉讼顺利进行的强制措施加以规定，办案机关决定取保候审时往往考虑的是办案的需要，申请取保候审的犯罪嫌疑人、被告人大多得不到取保候审。随着二○○四年三月十四日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十四条将“国家尊重和保障人权”写进宪法。刑诉法将取保候审作为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人的一种权利予以明确规定，将有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。从法律上规定，对符合取保候审条件的“应当”适用取保候审，去掉“可以”取保候审这种弹性的规定，这样规定，便于执行机关操作，防止执行中出现标准掌握不一的情况，也有利于杜绝或减少徇私舞弊情况的发生，有利于执法公正。

　　2、应该明确规定取保候审的审批权限与具体的审批程序。现行刑事诉讼法第50条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审和监视居住。”本条规定只是明确了公检法机关适用强制措施的授权，允许三机关都可以对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审的措施，但对具体的审批权限及审批程序却没有规定。这是造成在执行中取保候审往往被滥用的一个直接原因。修改立法时，应该堵塞这个漏洞，以防止取保候审被不适当地随意使用。

　　3、应增加规定类似于“不得对被取保候审者收取过高保证金”的条款，保证金的具体收取标准也应制作相应的规则和标准，通过统一的规则来引导司法机关的自由裁量。由于取保候审毕竟是一种限制人身自由的强制方法，收取保证金又涉及公民的财产权和当事人家属的生活保障等问题，因而究竟应当收取多少，应由立法做出规定，而不宜完全放手让执法机关去自由裁量。这些影响保证金的因素具体包括“被告人所受指控的严重性、被告人的犯罪记录、被告人的经济能力、工作状况、被告人的社会关系等等”。明确规定保证金的限额和收取方法，立法上至少应规定保证金的上限，或者对涉嫌不同类型的犯罪规定不同的上限，数额应当合理、适度，以限制执法机关随意收取高额保证金，防止犯罪嫌疑人、被告人因交不起过高的保证金，而丧失取保候审的机会。

　　4、严格限定取保候审的期限。现行刑事诉讼法规定取保候审最长不得超过12个月的期限，问题是应该明确无论由哪几个机关重复决定取保候审，总计的最长期限不得超过12个月，而不能被解释为公检法机关都可以分别使用12个月的期限，将取保候审的最长期限扩展为三年。而且应明确规定这12个月的期限如何由公、检、法机关分配使用的原则，要防止把一种原本属于较轻的强制措施，变成长期限制人身自由的严厉措施。立法应规定取保候审期限届满后，无须原决定机关“解除”即应自动失效，使当事人依法及时地恢复其人身自由。杜绝在取保候审期限届满后，原决定机关迟迟不予解除，而使当事人长期处于限制人身自由的状况。

　　5、扩大以保证人担保取保候审的适用。法律可明确规定在一些特定的轻微犯罪中，必须适用保证人取保候审，而对较为严重的犯罪则留给取保候审决定者一定自由裁量权。

　　6、规定对未成年犯罪嫌疑人、被告人，从宽适用取保候审。不满18周岁的未成年人，处于世界观、人生观尚未形成的阶段，可塑性较强，其成长需要正常的社会环境和健康的心理因素。对未成年犯罪嫌疑人、被告人，从教育、感化、挽救出发，从有利于未成年人成长考虑，除极少数暴力犯罪确有必要逮捕的外，一般应予以取保候审，尽量不予关押，就是提不出保证人或缴纳不了保证金的，只要其保证能够做到随传随到，就可以决定取保候审，将其交给其学校、家庭、亲友或居民委员会、村民委员会共同帮教。[page]

　　7、立法应完善保证人的条件。建议在原有保证人条件的基础上增加一条“具有良好的信用”。信用机制在我国还没有被建立起来，但现在各行各业都在讲诚信，人们越来越感到诚信对一个国家、一个社会的重要性，法律作为人们行为规范的指南，应该指导人们应该做什么，不应该做什么，“具有良好的信用”应该得到法律的认可，使“具有良好的信用”的人得到社会的尊重，得到更多的机会。具体到取保候审中，“具有良好信用”应做为保证人的前提条件来考虑，不具有良好信用的人不能成为保证人。这样立法可以鼓励人们自己做一个守信用的人，其次，鼓励人们和有信用的人交往，有利于转变社会风气。

　　《刑诉法》第十二条规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，其中任何人当然包括犯罪嫌疑人、被告人，在被确定有罪之前，犯罪嫌疑人、被告人的合法权益受到保护。取保候审作为一种刑事强制措施规定在刑诉法中，同时又规定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、律师有权申请取保候审。犯罪嫌疑人、被告人对取保候审有了一定的主动权，使其对取保候审看到了一点希望。然而，相对于刑事拘留和逮捕这两种措施而言，取保候审在司法实践中较少被采用，处于被冷落的地位。公、检、法三机关往往从自身的工作角度出发，不愿意大量地采取保候审，这完全可以理解，因为虽然取保候审具有权利属性，但刑诉法并没有明确规定取保候审是犯罪嫌疑人、被告人的一项合法权益，也没有为实现取保候审设置有效的操作程序和救济程序。笔者通过对我国取保候审制度的分析，指出取保候审从立法实践存在着许多问题，有针对性地提出了完善方案，促使公、检、法三机关合法、公正、合理地处理各类案件，做到打击与保护并举。