从执法力度审视环保部门执法困境

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从执法力度审视环保部门执法困境

法律快车官方整理更新时间： 2019-06-13 04:13:03 人浏览

导读：

从执法力度审视环保部门执法困境葛乃庆（南通航运职业技术学院社科部，江苏南通226009）摘要：环保部门责大权轻，执法主体地位缺失，执法依据偏弱，执法体系不健全，严重削弱环保部门执法力度。建议强制推行一岗双责，建立官员污染问责制，加大行政处罚力度，建立完

　　从执法力度审视环保部门执法困境葛乃庆（南通航运职业技术学院社科部，江苏　南通　226009）摘　要：环保部门责大权轻，执法主体地位缺失，执法依据偏弱，执法体系不健全，严重削弱环保部门执法力度。建议强制推行“一岗双责”，建立官员污染问责制，加大行政处罚力度，建立完善环保部门内部联动机构设置，才是解决日益严重的环境恶化问题的出路。

　　关键词：执法力度；环保部门；受约因素

　　环境的治理与保护意义甚大，它关系着当代人与子孙后代的福祉。单纯的经济增长不可能带来社会的全面发展，我国改革开放20多年取得了西方100多年的经济成果，而西方100多年发生的环境问题在中国20多年里集中体现。[1]“硬”发展没道理，科学发展才是真理。[2]要引领社会经济走上科学发展之路，一方面需要全民在和谐社会理念的引导下团结起来，积极主动地参与到科学发展的潮流中来，自觉抵制污染现象和污染行为；另一方面，建立官员问责制，加大行政处罚力度和建立完善环保部门内容联动机构设置，多条途径齐头并进，污染源头才会被彻底切断。

　　1执法力度初显与环境日益恶化现象并存1.1　环保部门执法力度初显1.1.1　依托《环评法》，掀起“环保风暴”　2003年9月1日《环评法》正式实施，依托《环评法》，国家环保总局从2005到2007年连续掀起三次声势浩大的“环保风暴”，其实质是强制执行《环境影响评价法》，坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式。2007年后“环保风暴”继续延续扩散，涵盖社会生产生活的方方面面，标志着中国环境治理战略的重大改变，即从先污染后治理转变为从源头上堵死污染渠道，不再重复西方发达国家的工业化发展老路。[3]1.1.2　联手金融系统，推行“绿色信贷”　2007年7月30日，环保总局联手人民银行、银监会联合提出了一项全新的信贷政策《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制，遏制高耗能高污染产业的盲目扩张。“绿色信贷”是金融杠杆在环保领域内的具体化，切断高耗能、高污染行业无序发展和盲目扩张的经济命脉，有效地切断严重违法者的资金链条，遏制其投资冲动。通过信贷可以引导企业进行转产、停产、科研攻关，进行产业结构调整，从而解决环境问题。

　　1.1.3　加强环保立法，延伸执法力度　环保执法力度的强弱在相当大的程度上取决于环保法律法规的制定，法律体系的完善是延伸执法力度，强化执法管理的后盾。1979年我国历史上第一部环境保护的法律———《中华人民共和国环境保护法》出台，至今已有三十多年，我国制定的环保法律、法规、规章上千条，涉及范围之广、综合性之强，成为环保部门惩治污染保护环境的重要依据。

　　1.2　环境恶化日益严重

　　改革开放的三十多年，是经济起步、腾飞的三十多年，也是对环境认识、保护、治理的三十多年。

　　尤其是近十年来环保体系的初步建立和执法力度的加强，我国的环保工作取得了一些突破性的进展，但是从目前环境现状来看，我国的环保工作面临的形势仍然十分严峻。国务院常务会议通过的《国家环境保护“十一五”规划中期评估报告》称，“我国环境保护工作取得积极成效，但环境污染总体尚未得到遏制，环境监管能力依然滞后，形势依然严峻。”2010年2月国家环境保护部副部长在出席中国环境新闻工作者协会二届六次理事会时表示，中国环境状况“局部好转、总体恶化”的态势未变，环境形势依然严峻。[4]环境保护部部长周生贤指出，“十一五”规划中确定的节能减排任务现在已经提前完成，但是，高能耗、高排放的工业仍然是一些地区的经济增长的支撑，低碳、低排放的生产方式，还未站到经济舞台的中央。“[5]因此，中国环境治理工作任重而道远。

　　2　环保部门执法力度的受约因素分析　　“环保风暴”至今已经维持了六年，且不断扩散蔓延，对高污染高能耗企业进行关、停、并、转，再加上法律体系的完善和执法力度的加强，为什么却不能从总体上遏制污染的势头，扭转生态环境恶化的趋势呢？2.1　执法主体缺乏独立的执法地位2.1.1　执法主体林立，削弱执法力度　《中华人民共和国环境保护法》第七条规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这条规定肢解了统一的环保工作，造成执法主体林立，工作相互交错，执法混乱，容易出现部门与部门之间争权推责现象，严重地削弱了环保部门的执法力度。

　　2.1.2　受制于地方政府，执法“低调”　　（1）地方权力的附属品。地方环保部门是一个受双层领导的职能部门，一方面受上级环保主管部门的垂直领导，另一方面作为地方政府的职能部门，受地方政府领导。从对环保部门影响的主次性角度考虑，后者影响更甚，因为地方环保部门的人事安排是由地方人大，党委，人民政府决定的。地方环保部门不是一个可以脱离地方政府权力控制的，可以完全置身于地方政府权力之外来对地方环境进行客观理性监控的部门，处于尚未摆脱地方权力控制下的附属品地位。2010年6月在安徽省蚌埠市固镇县发生了一起怪事，由于在不到20天的时间里3次到同一家企业检查，结果被县政府认定影响了招商引资，由县委常委会研究决定，对该县环保局6名干部作出停职处理。[6]地方政府的越权、违法却反映了环保地位的软肋。

　　（2）地方利益的附属品。不仅作为地方政府权利附属品，地方环保部门工作人员的职务晋升、工资待遇、社会福利和部分行政经费完全掌握在地方领导人手中，在是对上级环保主管部门负责还是对地方政府负责，涉及忠诚度的价值选择上，绝大多数地方部门还是选择后者，哪怕单纯从自我价值来判断也应该选择后者。地方政府对环保部门的强势控制，和地方普遍的保护主义，“唯GDP”的狭隘眼界，必然促使环保部门从对环境工作的监察者转变为地方GDP的保护者。2011年3月，浙江省台州市路桥区139名村民被查出血铅严重超标，而其元凶竟是被列为重点监控企业的一家蓄电池企业。

　　地方环保部门在事件曝光前进行的多次环保检测中，却从未公布其有检出违规超排的现象。而国家环保部介入事件后的检测结果表明：这家企业违规排水排废，是导致此次铅中毒事件的罪魁祸首。不久前，浙江德清海久电池股份有限公司被曝是当地居民“血铅超标”事件的“祸端”，也出现了类似的地方环保部门睁一只眼闭一只眼的情况。[7]2.2　执法依据偏弱，缺乏震慑力　　制定法律的目的是什么？因为法律有助于自生自发的行动秩序的形成或者说法律乃是这种秩序之形成的必要条件。制定环保法律是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”（《中华人民共和国环境保护法》第一条），落实科学发展观，促进人与自然和谐发展。

　　要达到这样的目的必须要有效的对违法行为进行惩处与引导，这取决于法律对违反环保法律法规的行为采取何种处罚，这也是环保执法的依据。

　　《环境保护行政处罚办法》第一章第二条规定了八种行政处罚办法：警告；罚款；责令停产整顿；责令停产、停业、关闭；暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留；法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。

　　2.2.1　监督权与治理权、管辖权分离　“责令停产整顿；责令停产、停业、关闭”这两条惩处若由环保部门来执行，似乎力不从心。《中华人民共和国环境保护法》第三十九条规定：“责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”环保处治的决定权堂而皇之地从环保部门转移到地方政府手中，如果地方政府官员为了政绩庇护高污染企业，环保部门只能束手无策。从2006年9月起，为了关停辖区内的两家污染企业，江苏省仪征市环保局党组书记侯宜中向上级举报，奔走呼吁4年多，报送调研材料累计数十万字，信件的收信方逐年升级，从扬州环保局、监察局，到江苏省环保厅、省委省政府，直到环境保护部。联名举报的203位签名者中，除了侯宜中，还有他的前任，原局长、党组书记赵有宽，前前任，原局长、党组书记夏永根，以及财政局、卫生局前任局长等。至今，侯宜中已不再担任党组书记，仍坚持举报。[8]这条法令赋予环保部门检测权，却没有赋予其治理权，对中央直接管辖的企业事业单位没有赋予其管辖权和治理权，环保执法力度大打折扣。

　　2.2.2　执法体系不健全　环保执法有一套健全的体系才能保证执法效率，达到执法目的。而现存体系的不完善加大了执法的难度。“暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；没收违法所得、没收非法财物；行政拘留”，以上分别属于工商局、法院、公安局管辖的范围，在缺乏联动机制的情况下，环保部门必须向以上单位提出书面，经多重审核同意后方可执行，不仅是对资源的浪费，也使环保部门的地位屈居其下，似乎成为其下属机构，所以环保部门是一个没有自身强制执法能力的部门。

　　“因为没有强制执行权，我们对排污费都不能足额收取。我自己也多次被排污企业放狼狗咬。”[9]在这八条行政处罚中，真正能为环保部门所施行的是警告和罚款。警告是一种没有威慑力的行为，罚款可以形成对排污企业一定的震慑力，但是从整体上而言治标不治本。

　　3　关于破除执法困境的三点思考3.1　强制推行“一岗双责”，建立官员污染问责制　　从环保部门的双重领导机制来看，地方环保部门要获得更大的工作支持，最需要得到的是地方政府部门对环保工作的支持。但是要彻底改变地方政府官员的“唯GDP”观，建立绿色GDP观，仅仅通过思想教育手段是难以完成的，必须通过外在的激励机制来推行。

　　从地方具体经验来看，福建省政府2010年下发了《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》，对各级政府和40多个省直属部门环保监督职责做出明确规定，并将其纳入领导干部年度政绩考核，作为对领导干部领导能力的评价依据及提拔和使用干部的重要标准。福建省也是国内首个实行环保“一岗双责”的省份。[10]江苏武进的综合实力持续位居全国百强县（市、区）前十位，在生态建设方面取得不俗成绩，先后荣获“国际花园城市”金奖、联合国“最佳人居环境特别荣誉奖”、“国家生态区”等众多荣誉，原因在于当地政府坚树立生态立区理念，坚持环保优先，建立起环保考核分值两倍于GDP考核分值的考核机制，严格实行年度评优环保“一票否决制”。[11]对政绩考核标准的改革和新标准的强制推行，会从根本上改变地方政府官员的“唯GDP”的追逐者和地方污染经济的保护者的角色。推行“一岗双职”，建立官员污染问责制，官员从环境治理的被动角色成为环境治理的主要角色，这是对环保部门地位的确认，也是双重领导机制走向统一的标志。

　　3.2　加大行政处罚力度

　　我国现行环保法律法规针对污染处罚力度过轻，对类似违法行为不能产生很好的警示教育作用。根据《环境保护行政处罚办法》第五十八条规定，“违法事实确凿、情节轻微并有法定依据，对公76无锡职业技术学院学报第10卷　民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚”。第七十八条，“‘较大数额罚款’和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。”《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定建设单位违反《环评法》“可以处5万元以上20万元以下的罚款”。综观环保两大核心法律，我国法律对污染企业的最高罚款额度为20万元，这和企业制造污染、排放污染所获得的经济利益比较几乎是微不足道的。

　　美国环保协会中国项目首席经济学家DanielDudek认为，可信的执法行为和罚款是实施环保的基础。如果法律不对违法的行为进行严格的经济处罚，企业将理解为政府没有把环境污染视为一个严重的问题。因此，他们将会继续打着发展的旗帜，加剧环境污染。对违法行为进行实际经济罚款必将成为控制污染、降低成本的新动力，从而使中国走上建设环境友好型社会的道路。[13]法律不得使违法者通过违法行为而获利，我国应努力学习西方发达国家的环保法律法规，积极修改现行环保法行政罚款的上限，加大对污染企业的处罚力度，是加强执法力度的重要措施。

　　3.3　建立、完善环保部门内部联动机制　　除了地方政府对环保部门行动的外在干预之外，影响环保执行力度最大的内部障碍在于环保部门的机构结构性障碍。《环境保护行政处罚办法》规定了八种行政处罚为什么难以执法下去？归根到底，环保部门所决定的对污染单位的强制执行，必须要依赖于工商、司法等部门，离开他们，环保执行只是一句空话。

　　因此，组建起环保系统自有的执法队伍，成立环保工商机构、环保公安机构、环保检察机构、环保法院等一个综合性的内部联动机制，一旦发生环境污染，可以迅速启动行政和司法程序，进行行政处罚、司法审判和强制执行，这样不仅可以解决原先外部联动机制下多个部门之间漫长的申请、审核、审判、复议等过程，也降低了成本，提高了工作效率。这将会极大的改变环保部门形象和提升向污染群体作战的能力。

　　从我国环保体系的发展来看，环保法庭已开始在各地陆续成立，云南省已有3家中级人民法院和6家基层法院成立了环境保护法庭，是全国成立数量最多的省份。云南省高院院长许前飞认为“环境司法专门化是司法发展的必然选择，随着生态危机和新型环境问题的出现，传统的环境保护方法已经不能适应需要。”[11]与时俱进，改革创新，是解决环保部门内部障碍的出路。

　　通过对环保部门执法力度弱的特点的分析，可以发现，推动和发展环保事业的主体，不仅仅包括各级环保部门，还包括地方政府、工商部门、检察部门、司法部门等。在新形势下，面对日益严峻的污染问题，环保部门、地方政府、各级部门应在“一岗双责”任务下通力合作，积极探讨解决环保问题的新方法，全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

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