关键词: 循环经济 立法 法律制度

　　内容提要: 循环经济本质上是一种生态经济，是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，符合可持续发展理念的经济增长模式。发展循环经济是我国实现可持续发展战略的必然选择；构建循环经济法律体系设计合理的法律制度，是我国发展循环经济的根本保障。

　　循环经济（circulare economy 或 recycle—economy），源于美国经济学家K·波尔丁在1966年受发射到太空的宇宙飞船的启发，提出的“宇宙飞船理论”。“宇宙飞船理论”从经济发展的角度考察环境问题产生的根源，把地球看成宇宙中一个孤立无援的系统，就像在太空中飞行的宇宙飞船，如果人们的经济发展依靠不断消耗自身有限的资源并大量倾倒废物，超过了地球的承载能力，就会像宇宙飞船那样走向毁灭。因此，必须不断重复利用其内部有限的资源，才能延长其运转寿命。宇宙飞船理论所阐释的经济发展观要求以新的“循环式经济”代替旧的“单向线性经济”，它意味着人类社会的经济活动应该从服从以线性为特征的机械论规律，转向服从以反馈为特征的生态学规律。所谓循环经济就是按照自然生态物质循环方式运行的经济模式，它要求用生态学规律来引导人类社会的经济活动。[1]在可持续发展的基础上，通过环境无害化的技术范式革命，在“资源——产品——再生资源”的闭环式物质反复循环流程中，实现废物减量化、资源化和无害化，达到提高生态效率和维护自然生态平衡的经济发展模式。一方面，循环经济是人类模拟自然生态系统，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律建构的经济系统，以协调人与自然关系为准则，以提高生态效率为核心，强调清洁生产和废弃物的综合利用，本质上是一种生态经济。[2]另一方面，循环经济是新的经济模式，必须尊重经济规律。循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。[3]循环经济发展的内在要求是生态效率最大化、环境资源的配置最优化、物质资源减量化、产业发展生态化。因此，循环经济模式要求的是人类要热爱、尊重、保护、合理利用自然，通过道德、法律和社会制度协调人与自然的关系及人与人之间的关系，实现社会和自然、经济再生产和自然再生产、经济社会系统与自然生态系统、人化自然与未人化自然等相和谐。循环经济的提出和发展，既是严峻的生态环境现实迫使人类作出的对经济增长模式的新的选择，也是人类对人与自然关系的新认识。[4]

　　一、循环经济：我国实现可持续发展的必然选择

　　自然资源的稀缺性、经济增长方式的可持续性、生态环境保护的急迫性，决定了发展循环经济的必然性。自20世纪90年代以来，发展循环经济成为新的世界潮流和趋势。德国、丹麦、日本和美国等发达国家在循环经济的理论研究和实践方面走在了前列。国内的一些省、市，如辽宁、江苏、贵阳、上海、北京、天津、青岛、南京等，也率先把发展循环型经济模式提升到地区发展战略的层次进行研究和部署。[5]循环经济要求对污染进行全程控制，在工业生产中实行清洁生产，倡导生态工业，提高全社会的资源利用效率等等，循环经济的这些特点符合了可持续发展的要求，具有可持续性、和谐性、需求性和高效性。

　　目前，发展循环经济，建设资源节约型社会已成为我国新时期的战略发展目标。因为，就我国而言，在资源总量方面，据联合国粮农组织1985年资料显示，我国土地面积占全球有人居住土地总面积的7．2％；耕地和园地面积占世界6．8％；永久性草地占世界9％；森林和林地占世界3．4％；可开发的水资源占世界16．7％；中国大陆架渔场约占世界优良渔场总面积的1／4；淡水鱼类种数居世界首位；中国是世界上矿产种类较为齐全的少数几个国家之一，已发现各类矿产168种，其中钨、锑、锌、钛、钒、稀土等10多种，储量居世界首位；锡、汞、煤、钼、石棉、等居世界二、三位；按45种主要矿产储量计算的潜在价值占世界14．6％。但是，由于我国人口基数大，人均资源量落后于世界人均量，如人均土地面积仅为世界人均的1／3，耕地面积仅为世界的1／3，森林面积为世界的1／6，草地为1／3.水资源为1／4，矿产资源为1／2，人均资源量排在世界各国的第120位。随着人口的逐年增加，人均资源量将不断减少，人均资源小国的地位难以改变。[6]

　　在资源消耗方面，改革开放20多年以来，我国的消费增长速度惊人，我们用能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。从1990年到2001年，我国石油消费量增长100％，天然气增长92％，钢增长143％，铜增长189％，铝增长380％，锌增长311％，10种有色金属增长276％。目前，我国的钢材消费量已经达到2．5亿吨，接近美国、日本和欧盟钢铁消耗量的总和，约占世界总消费量的40％，电力消费已经超过日本，居世界第二位，仅次于美国。[7]我国每年约有500万吨废钢铁、20多万吨废有色金属、1400万吨的废纸及大量的废塑料、废玻璃等没有回收利用。第二产业劳动力生产率低，只相当于美国的1／30、日本的1／18、法国的1／16，德国的1／12和韩国的1／7.我国资源产出效率也大多低于国际先进水平，每吨标准煤的产出效率只相当于美国的28．6％，欧盟的16．8％，日本的10．3％。到2020年，要再实现GDP翻两番，即便是按能源再翻一番考虑，要保障能源供给也面临许多新的难题。21世纪前20年，我国钢铁、有色金属、石油石化、水泥等高耗能产品的需求量将继续增加，汽车和家用电器大量进入家庭。与此相适应，资源消费会进一步增长。如果继续沿袭传统的发展模式，以资源的大量消耗实现工业化和现代化，是难以为继的。2003年，我国实现的GDP占世界总量的4％，却消耗了世界钢铁总产量的30％，世界水总产量的40％，世界煤炭总产量的31％。[8]

　　从资源再生化角度看，我国资源重复利用率远低于发达国家。例如，尽管我国人均水资源拥有量仅为世界平均水平的四分之一，但水资源循环利用率比发达国家低50％以上。资源再生利用率也普遍较低。我国即将进入汽车社会，大量废旧轮胎形成环境污染不断上升。而我国的废旧轮胎再生利用率仅有10％左右，远低于发达国家。因此，加快发展循环经济在节约资源方面是大有可为的。[9]

　　从我国社会经济发展的现状来看，我国没有发达国家工业化时的廉价资源和环境容量，也经不起传统经济发展方式引起的资源过度消耗和环境污染，只有发展循环经济逐步缩小对经济和环境的压力，改变粗放型的经济增长方式，走新型工业化道路，才能实现可持续发展。2002年10月16日江泽民同志在全球环境基金第二届成员国大会开幕式的讲话中指出，合理利用资源、保护环境，是实现可持续发展的必然要求。以浪费资源和牺牲环境为代价，发展就不可能持续进行。自然资源并非取之不尽、用之不竭，而人类社会发展的需求却不断增长，如果这两方面的关系处理不当，必然导致生态环境的恶化，严重威胁人类的生存和发展。只有彻底摒弃以破坏环境、过度消耗资源为代价的传统经济模式，建立一种新的人与自然和谐发展的生态经济模式，即循环经济模式，才能实现人类的可持续发展与地球生态系统的良性循环。党的十六大提出在21世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，其中包括发展循环经济以及确立建立资源节约型，环境友好型、循环经济型，可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐、推动整个社会走上生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展道路。[10]

　　胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上指出，要将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展，以及城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用，最大限度地减少废弃物排放，逐步使我国生态环境步入良性循环状态。要统筹考虑当前发展和未来发展的需要，要积极发展循环经济，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环，为子孙后代留下充足的发展条件和发展空间。温家宝总理2004年2月20日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班上的讲话中进一步要求大力发展循环经济，在经济建设中充分利用资源，提高资源利用效率，减少环境污染。

　　面对我国当前生态环境、自然资源和社会经济发展矛盾日益突出的形势，我国要保持国民经济持续快速健康发展，就必须改变传统的经济增长方式，改善经济增长质量和效益，将环境保护紧密地与经济结构性调整结合起来，推动产业结构优化升级。同时，按照党的十六大报告提出的，坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。减少污染排放总量，改善环境质量。发展循环经济、倡导循环经济理念是我国21世纪实现经济发展与环境保护双赢的途径，是解决经济发展与环境恶化这个相互制约的问题的惟一出路。[11]

　　20世纪90年代之后，发展循环经济成为国际社会的大趋势。发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是增强竞争力、实施可持续发展战略的重要途径和方式。据世界经济2004年统计，德国所有生产行业产生的垃圾被重新利用的比率平均为50％，垃圾再利用行业每年创造价值410亿欧元。日本是发达国家中对循环经济立法最全面的国家，其具体目标是：到2010年，资源生产率和资源利用率，比2000年分别提高40％，废弃物最终处理量减少一半，相关产业的市场需求和就业规模扩大一倍。可以看出，德国和日本循环经济的发展可催生大量新兴行业和产业，在保护经济发展的同时，扩大社会就业，形成良性的可持续发展模式。[12]

　　总之，发展循环经济和建设资源节约型社会，形成节约能源，保护环境的生产方式和消费模式，是缓解资源环境矛盾的根本出路，是提高经济增长质量和效益，提升国际竞争力，保证能源安全和经济安全，应对绿色壁垒的重要措施，是引导合理消费，实现全面建设小康社会宏伟目标，促进人与自然和谐的必然选择。[13]

　　二、完善立法：我国发展循环经济的制度保障

　　中国发展循环经济，应该立法先行。完善促进循环经济的法律法规体系，是建立循环经济的保障体系的重要手段。[14]循环经济是一种反传统的经济模式，与可持续发展的战略思想脉络相通。仅仅依靠人的思想观念的改变和道德方面的教育是远远不够的，还必须通过改变全体社会成员的行为才能实现。这在相当程度上需要依靠法律手段的强制性，把循环经济从一种经济理论转变为人人都要遵守的行为规范，巩固其在社会中稳定发展、切实贯彻的坚实基础。因此，在现有的社会条件下，发展循环经济必须依靠法制建设。[15]

　　德国早在1986年就颁布了《废弃物限制及废弃物处理法》，1996年又专门颁布了《包装废弃物处理法》和《循环经济与废物管理法》。日本于2001年4月开始实行8项循环经济法律，以《推进建立循环型社会基本法》作为母法，提出了建立循环型经济社会的根本原则。在某种意义上说，《推进建立循环型社会基本法》是世界上第一部循环型经济法。北欧的瑞典、挪威、丹麦、芬兰和冰岛等国家，在其环境保护法中包括了大量清洁生产和资源循环利用的内容。美国各州自20世纪80年代起，先后制定了促进生产和消费中资源再生循环的法规。法国、美国和意大利等发达国家以及新加坡、韩国等高收入的发展中国家都结合本国实际制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律，并且为其本国循环经济的迅速发展提供了制度上的保证。[16]这些为我国完善循环经济立法提供了宝贵的值得借鉴的经验。

　　就我国而言，我们应以科学发展观为指导推进循环经济，以法律的形式规范循环经济，并应做好以下几方面工作：

　　第一，贯彻落实已有相关法律法规和规章。如我国自20世纪90年代初开始推行清洁生产并于2003年1月1日起施行《中华人民共和国清洁生产促进法》，2004年10月1日起施行《清洁生产审核暂行办法》。这些法律法规的实施，为循环经济在企业层面的推进和实施提供了法律依据。同时，也依法促进了废物减量化、资源化、无害化，已有相关法律法规和规章的贯彻落实，是我国发展循环经济的重要环节。

　　第二，要加强循环经济立法工作。加快制定《循环经济法》及相关法律法规和规章，如《再生资源回收管理条例》、《废旧家电回收利用管理办法》、《清洁生产审核办法》、《重点行业清洁生产评价指标体系》、《强制回收的产品和包装物回收管理办法》等。通过法律法规确定循环经济在社会发展中的地位，明确政府、企业、公众在发展循环经济中的权利和义务。[17]为循环经济的发展提供全面的法律支持，这是我国发展循环经济在立法上的必然要求。 第三，制定发展循环经济的专项法规。加强对循环经济法律法规的研究，制定发展循环经济的专项法规，把循环经济纳入法制化轨道。依据各行业各种类产品的特性，制定相关的法律规范，促使生产、流通、消费等环节的绿色保障制度的建立，包括绿色资源制度、绿色产权制度、绿色市场制度、绿色生产制度、绿色排放制度、绿色消费制度和经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度、绿色税收制度等，在经济运行的各个环节利用经济杠杆对政府、企业部门和各人的各项经济活动进行有效的引导，使他们在进行成本效益核算后就能够自觉地将经济发展模式转移到循环经济和清洁生产的轨道上来。[18]正如道格拉斯·诺思所言：制度就是一系列被制定出来的规则等，而其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，在一个有秩序的社会中，制度为人们提供了相互影响的框架，制度的建立有利于经济活动效率的提高。[19]发展循环经济需要制度的保障，需要法律的规制。专项法规的制定是我国发展循环经济的具体法律保障，是我国发展循环经济在立法上的必然选择。

　　第四，结合地方特点制定有利于循环经济发展的地方法规。按照我国《立法法》的规定，在中央和地方均可立法的范围内，中央享有优先立法权，但中央立法未尽事项，地方法规可以细化，中央未立法的，可以先行制定地方性法规、自治条例、单行条例和行政规章，为地方发展循环经济提供制度上的保证，并逐步建立起完善的环境保护、环境治理、资源高效循环利用等方面的综合法律。我国地域广阔，各地区环境资源状况和经济发展状况各有特点，发展循环经济也必须根据地方具体情况设计合理的制度安排。目前，陕西、辽宁、江苏等省以及沈阳、太原等城市制订了地方清洁生产政策和法规。据统计，目前我国已在20多个省（区、市）的20多个行业、400多家企业开展了清洁生产审计，建立了20个行业或地方的清洁生产中心，1万多人次参加了不同类型的清洁生产培训班，有5000多家企业通过了。IS014000环境管理体系认证，几百种产品获得了环境标志。[20]实践证明，结合地方特点制定有利于循环经济发展的地方法规是可行的，这是我国发展循环经济在立法上必须重视的环节。

　　第五，以科学发展观为指导，建立发展循环经济的公众参与法律机制。发展循环经济必须要有公众参与，这是由循环经济的特点所决定的。党的十六届三中全会提出的科学发展观，是中国共产党运用马克思主义基本原理解决当今中国实际的生动体现，是中国共产党对中国国情深入研究、对社会历史发展根本规律和必然趋势深刻洞察而作出的重大理论贡献。循环经济是对科学发展观的积极应答，是实践科学发展观的有效模式。[21]循环经济能促进良好的生态环境的形成，而良好的生态环境是人的全面发展不可或缺的物质条件，是人的全面发展的重要保证。所以，循环经济必然促进人的全面而自由的发展。[22]因此，发展循环经济既需要法律的规范、政府的倡导及企业自律，更需要提高社会公众的参与意识和参与能力，要加大宣传教育力度，通过各种形式开展循环经济理论相关政策及国外先进经验的宣传教育，使循环经济家喻户晓，深入人心，使人们转变观念，引导消费者自觉选择有利于节约资源保护环境的消费方式。把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性产品使用等与发展循环经济密切相关的活动逐步变为全体公民的自觉行动。[23]在消费引导方面政府要起表率作用，通过政府的绿色采购消费行为影响事业单位、企业和公众。如在政府采购中，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品，以及经过清洁生产审计或通过IS014000环境管理体系认证的企业的产品，鼓励节约使用和重复利用办公用品，要逐步制定鼓励绿色消费的经济政策，不断推动循环经济的发展。[24]

　　总之，循环经济是人类面临环境的制约为可持续发展而提出的，是解决环境问题、促进经济改革和经济稳定、持续发展的唯一途径。基于循环经济发展的制度建设和文化建设是关涉到从观念形态到物质形态、从生产到消费的方方面面的系统性工程。[25]发展循环经济是我国实现可持续发展战略的必然选择，构建循环经济法律体系设计合理的法律制度，是我国发展循环经济的根本保障。

　　注释:

　　[1]冯之浚：《论循环经济》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第2期，第8页。

　　[2]杨党校、张连国：《论循环经济的制度理念》，载《理论与现代化》，2005年第4期，第69页。

　　[3]朱之鑫：《循环经济为什么要加快发展》，载《经济日报》，2004年12月20日。

　　[4]董艾辉：《循环经济的哲学思考》，载《长沙理工大学学报（社会科学版）》，2005年第1期，第40—41页。

　　[5]刘征兵：《我国发展循环经济的比较研究》，载《生态经济》2005年第6期，第74页。

　　[6]参见曲格平：《推行循环经济模式，走可持续发展之路》（2000年12月20日在清华大学的演讲），摘自中国环境生态网，2006年6月16日。

　　[7]冯之浚主编：《循环经济导论》，人民出版社2004年版，第18页。

　　[8]陆永龙、李河新：《发展循环经济刻不容缓》，载《经济日报》2004年11月28日。转引自宋德勇、欧阳强：《循环经济的特征及其发展战略》，载《江汉论坛》2005年第7期，第39页。

　　[9]冯之浚：《论循环经济》，载《福州大学学报（哲学社会科学版）》，2005年第2期，第11页。

　　[10]王冬令、王垒：《发展循环经济促进人与自然和谐发展》，载《理论学习》2005年第5期，第27页。

　　[11]肖红等：《倡导循环经济理念实现经济发展与环境保护双赢》，载《大庆社会科学》，2005年第2期，第23页。

　　[12]康晓光：《和谐社会经济发展问题探析》，载《学术交流》2005年第7期，第66页。

　　[13]杜宜瑾：《加快发展循环经济促进资源节约型社会建设》，载《天津社会科学》2005年第2期，第70页。

　　[14]齐援军：《中国循环经济：立法先行》，载《科技与企业》2004年第11期，第37—39页。

　　[15]李敏：《我国发展循环经济面临的问题及其对策思考》，载《淮阴师范学院学报》（哲学社会科学版），2005年第3期，第44页。

　　[16]王炜：《循环经济是技术——经济范式的变革》，载《湘潭师范学院学报》（社会科学版），2005年第4期，第47页。

　　[17]中国社科院循环经济战略课题组：《我国发展循环经济面临的主要问题》，载《经济日报》2004年12月27日。

　　[18]冯健等：《．制度建设与循环经济发展》，载《江西社会科学》，2005．年第4期，第189页。

　　[19]（美）道格拉斯'诺思，陈郁等译：《经济史上的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第77页。

　　[20]解振华：《树立新的发展观，大力推动循环经济》，在首届“绿色中国”大型主题论坛上的讲话，2003年10月23日。

　　[21]冯健等：《制度建设与循环经济发展》，载《江西社会科学》，2005年第4期，第189页。

　　[22]林娅、孙文营：《拓宽循环经济研究的视阈——当前循环经济研究的状况问题与思考》，载《贵州社会科学》，2005年第2期，第8页。

　　[23]孙建民：《发展循环经济走可持续发展之路》，载《天中学刊》2005年第4期，第58页。

　　[24]张忠华、姜野：《论东北老工业基地的循环经济》，载《学术交流》2005年第5期，第102页。

　　[25]冯健等：《制度建设与循环经济发展》，载《江西社会科学》，2005年第4期。第190页。（吉林大学法学院·赵惊涛）

　　出处:《法学杂志》2006年第5期