2007年10月28日，最高立法机关以150票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定草案，新民事诉讼法自2008年4月1日起施行。这意味着立法机关对施行了16年的民事诉讼法首次出台修改决定，而一系列重大修改更是直击了“申诉难”“执行难”两大司法顽疾。在新法即将实施之际，记者采访了法学家、法官、律师，就民事诉讼法修改中争论的问题和修改后对司法实践的影响逐一分析。

　　16年首次修改，破解申诉执行难

　　对话人

　　李浩，南京师范大学法学院教授，九届全国人大代表，中国法学会诉讼法研究会副会长，民事诉讼法专业委员会委员，中国政法大学诉讼法研究中心第一届学术委员会委员，本报法律专家团成员。1985年毕业于西南政法学院，获法学硕士学位。研究方向为民事诉讼法，著有《举证责任研究》、《中国民事诉讼法的理论与实际》、《中国民事诉讼法学专论》、《司法的现代化与民事诉讼制度的构建》等著作。

　　4月1日，修改后的民事诉讼法将正式施行，这部新法在一年内就修改完成，注定了只能是对部分内容和条文进行修改，虽然离法学界“大改”的呼声较远，却也准确地直击了申诉难和执行难两大问题，为司法实践提供了有力的法律依据。日前，记者采访了南京师范大学法学院教授李浩，让这位民事诉讼法方面的专家讲解一下该法修改的细枝末节。

　　大改还是小改

　　记者：我国的民事诉讼法是1991年经过全面修订后颁布的，在实施的过程中，这部法律暴露出了一些问题和缺陷，所以修订民事诉讼法是理论和实务部门的一致要求。但对于究竟如何修订，在多大程度和范围修订，仍然存在着不同认识。在法学界主要有哪些修改思路呢？

　　李浩：主要有三种修改思路，即大改、中改和小改。所谓大改，是指不仅对现行民事诉讼法的内容进行修订，而且要重新解构民事诉讼法的体系。中改，是相对于大改而言的，并不是指对民事诉讼法本身只作中等程度或部分修改，而是指全面修订民事诉讼法。小改是指仅对现行民事诉讼法的部分内容和部分条文进行修订。小改是我国立法机关提出的思路。按照这一思路，在保持民事诉讼法现有体系和结构的前提下，只对审判监督程序和执行程序的内容作部分修订。

　　记者：在我国民事诉讼法学界，大改是主流观点，为什么法学家们都主张要全面修改民事诉讼法？

　　李浩：主张大改其实与当下我国立法的现实相关，中国正处于急速法制化时期。为建设法治化国家，首先须有法可依，而改革开放前的我国长期实行的是“法律虚无主义”，从新中国成立到1978年改革开放前夕已经颁布的法律屈指可数，立法方面欠账太多，所以实行改革开放后我国的立法机关面临着繁重的制定法律的任务，许多新的法律亟待制定。这造成了已经制定出来的法律要想列入修订的计划相当不容易，尽管这些法律客观上已经存在修改的必要。既然好不容易等来了修订民事诉讼法的机会，当然要抓住机会大干一场，对民事诉讼法作全面修订。而且，民事诉讼法是一个整体，如果不全面予以修订，仅作局部调整，也很难保证整个法律的协调与统一。

　　记者：既然大改是必然趋势，为什么立法机关还主张小改呢？

　　李浩：全面修订民事诉讼法是一项浩大的工程，没有三年五载很难完成这一工程。修订民事诉讼法已经列入了十届全国人大的立法计划，而去年是十届人大任期的最后一年，要想在短短的一年内全面修订民事诉讼法，显然是不可能的。立法机关之所以主张小改，是因为在立法机关看来，这两部分存在的问题相当突出，修改的条件也相对比较成熟。民事诉讼法是要作全面修改的，这次修改只是整个修订工作的一部分，剩下的工作要留给下一届人大来完成。

　　修改再审程序

　　有利于当事人权益保障

　　记者：此次修改，涉及到再审事项修改或增加的有7条，是什么原因令立法机关认为再审事项到了非修改不可的程度呢？

　　李浩：从我国民事再审制度的实际运作状况看，一方面，当事人申请再审的渠道还不够畅通，一些应当再审的案件没有能够进入再审程序，一些应当改判的案件再审后未能得到改判，民众普遍反映再审难；另一方面，缠讼的现象也较为严重地存在，一些败诉的当事人反复向法院申请再审，造成了法院的多头审查、重复审查，少数案件甚至被三番五次地拿来再审，这对生效裁判的稳定性造成了相当大的威胁。相比之下，申请再审难的问题更为突出。

　　再审制度存在种种问题有复杂的原因，立法上的不完善是其中的一个重要原因。因此，在此次修订中，立法机关试图完善立法，一方面要着重解决申请再审难的问题，另一方面，也要解决重复再审、多头再审问题。

　　记者：新民事诉讼法将再审事由由原来的5项具体化为15项，增加了这么多再审事由，是出于什么目的呢？

　　李浩：通过这一修订，不仅增加了再审事由，而且也使得当事人申请再审更容易得到法院的认可。例如，根据原来的规定，只有在违反法律程序并且可能影响案件的正确裁判时，法院才会同意对案件进行再审，而根据修订后的法律，只要存在法律规定的严重违反程序的行为，当事人就有权申请再审，法院就应当再审。这样修订，体现了解决申请再审难的宗旨。

　　修订过程中还有一个小插曲，在《修正案》第一稿中，曾规定了16种再审事由，把“其他致使原判决、裁定错误的情形”规定为最后一种兜底性质的再审事由，这一做法受到了批评，批评者认为，这样规定损害再审事由的确定性并导致不恰当地扩大再审事由。在第二次审议时，《修正案》把这款修改为“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的其他情形”。

　　记者：新民事诉讼法提高了受理再审案件法院的级别，规定原审裁判由基层法院作出的再审案件，要由中级法院进行再审，为什么立法机关认为这个审判权需要上交呢？

　　李浩：现行民事诉讼法第178条规定，当事人申请再审既可以向原审法院提出，也可以向上一级法院提出。其立法的初衷是把选择权赋予当事人，便利当事人申请再审。令立法机关始料不及的是，法律中的这一规定却造成了相当多的当事人既向原审法院申请再审，又向上一级法院申请再审，造成了多头申请、重复申请，法院则不得不重复审查。另一方面，人们对原审法院是否能客观地对待自己作出的确有错误的生效裁判也心有疑虑，担心原审法院会护短而不愿改判。

　　基于上述考虑，提高了受理再审案件法院的级别。在修订的过程中，对此曾有过较大的争议。有人担心，规定向上级法院申请再审，会极大地增加中级以上各级法院受理再审申请的负担，把矛盾和问题向上交。但最终立法机关还是采用了向上级法院申请再审的方案。这表明立法机关在一定程度上认同了对原审法院能否客观地对待再审申请的担忧。但也并不是说基层法院完全不受理再审案件，当基层法院依职权发动再审时，基层法院仍然可以自己审理再审案件。

　　直击执行难顽疾

　　记者：在实践中，为了加大对拒不履行的债务人的威慑力，法院在执行过程中采取了很多新举措，这些在民事诉讼法的修改中是否有所体现？

　　李浩：是的。为了加大对拒不履行的债务人的威慑力，同时也使执行法院有更多的手段来促使债务人履行义务，我国法院在执行改革中采取了不少新的举措，如公告执行、限制高消费、限制离境等。这些执行措施有些在实践中取得了积极的效果，被证明是行之有效的。在此次修订法律时，立法机关把那些已经成熟的新举措上升为法律，“修改决定”增加规定，被执行人不履行法律文书确定的义务的，法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录不履行义务信息的措施。其中对拒不履行生效法律文书确定的义务的债务人采取限制出境措施，是依据中国出入境管理法针对民事执行所作的规定。《公民出入境管理法》第8条规定，法院通知有未了结民事案件不能离境的；《外国人出入境管理法》第23条也作了相同的规定。而记录不履行义务信息的做法也是借鉴了德国民事诉讼法中关于“债务人名簿”的规定。

　　记者：按照现行民事诉讼法的规定，案外人对执行标的物提出异议，仅用了一个完全是法院内部的工作程序就对异议作出了处理，新法就此有所改进吗？

　　李浩：现行民事诉讼法第208条虽然规定了案外人的异议，但异议提出后，仅由执行员进行审查，执行员认为理由不成立的，予以驳回，理由成立的，由院长批准中止执行。如发现判决、裁定确有错误的，按审判监督程序处理。案外人对执行标的物提出异议，实际上是就执行标的物提出了实体权利义务方面的争议，而现行法却仅用了一个完全是法院内部的工作程序就对异议作出了处理。在处理过程中，无论是驳回异议，还是支持异议中止执行，案外人、债权人都被排除在外，而在异议提出之后，无论是驳回异议还是中止执行，都关涉案外人、债权人的重大利益，对如此重要事项的处理，竟然用利害关系人无从参与的封闭的程序进行处理，从程序公平、公正，程序保障的角度说，无论如何是成问题的。

　　因此，“修改决定”为解决程序保障不足的问题，对原执行异议规定做了修正，增加规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起15日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起15日内向人民法院提起诉讼。”

　　记者：域外多数国家并未为债权人申请强制执行规定期限，而我国民事诉讼法不但规定了期限，而且此次修订中也延长了申请执行的期限，这是为什么呢？

　　李浩：新中国第一部民事诉讼法是在较多借鉴《苏俄民事诉讼法典》的背景下制定的。在这部法典中，在执行程序的规定中就为申请执行设定了时限，即“申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为1年，双方是法人或者其他组织的为6个月。”与《苏俄民事诉讼法典》规定的执行期限相比，我国民事诉讼法规定的执行期限时间更短。尽管立法的本意是促使债权人尽早地行使权利和督促债务人尽快履行义务，但过短的期限对债权人其实是相当不利的，尤其是我国民事诉讼法没有对“耽搁期限的延长”作出规定，这使得一些债权人常常因为未能在时限内及时提出执行申请而失权。过短的执行时限的规定也在相当程度上加剧了执行难，在一些执行案件中，债务人在短期内根本就没有履行能力，债权人申请执行不会有实际效果，债权人对此也心知肚明，但由于申请期限的约束，债权人还是不得不向法院申请执行，这既增加了债权人的负担，又增加了法院未执结案件数。

　　针对申请执行期限过短带来的种种问题，《修正案（草案）》拟延长申请期限，将原来分别规定的申请执行期限统一延长为3年。在第二次审议时，全国人大法律委员会根据审议中提出的意见，同时也为了与《民法通则》规定的2年的诉讼时效相一致，将申请执行的期限改为2年。而在《修正决定》中，又增加了“申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定”。申请执行的期限在性质上与诉讼时效相似，既然规定的期限与诉讼时效相同，适用诉讼时效中终止和中断的规定也是逻辑上的要求。更为重要的是，增加中止、中断的规定，缓解了申请执行期限仍然较短带来的问题，有利于保护债权人的利益。

　　细化再审事由

　　第一百七十九条第一款改为第一百七十九条，修改为：当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）；（二）；……（十三）。

　　对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。

　　“从逻辑关系上说，后面规定的2种事由是对前面规定的13种事由的补充，在前面的规定中，已经列举了相当多的因违反法定程序而应当再审的事由，但由于担心前面的列举难以穷尽，所以增加了‘对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形’这一兜底性质的条款。需要注意的是，前面规定的违反程序的事由只要存在，就构成了当事人申请再审和法院决定再审的充分理由，而后面的违反法定程序是与影响实体裁判结果的正确性相联系的，只有当同时满足违反程序和可能造成实体裁判错误两个要件时，才能够启动再审程序。把‘审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的’在第二个层次中予以规定，表明了立法机关对这类行为的重视，意在强调只要存在这类行为就应当进行再审。

　　“现行民事诉讼法规定的再审事由的确存在着过于原则、笼统的缺陷，如违反法定程序有各种各样的形态，不同的违反程序的行为对程序公正造成的损害也存在着相当大的区别，如果不具体规定那些违反程序的行为应当再审，哪些不属于再审的范围，就会给当事人申请再审和法院决定再审带来极大的困惑。在标准不明晰的情况下，当事人会认为法院应当再审而未再审，而法院则可能认为当事人是无理缠讼，双方之间的误解和对立也就难以避免。所以，需要通过细化再审的事由来确立再审与否的明确标准。”

　　——江苏天豪律师事务所执行主任、本报高端律师团成员郑杭斌

　　增设对执行迟延的救济

　　增加一条，作为第二百零三条：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。

　　“在执行实务中，有些案件法院受理后却长期得不到执行，造成执行迟延的原因是多方面的，相当复杂。有些是执行员个人方面的原因引起的，也有不少是客观方面的原因造成的，如受到地方保护主义的干扰，本地法院难以有效执行。执行迟延损害了债权人的利益，也动摇了民众对法治的信心，甚至会使有的债权人不得不去找那些具有黑社会性质的讨债公司。

　　“为了解决因地方保护而造成的执行难，我国法院在执行改革中采取了交叉执行，提级执行等对策。所谓交叉执行是指由B地法院执行A地法院受理的执行案件，由A地法院执行B地法院受理的执行案件，或者由专门法院（如铁路运输法院）执行普通法院受理的执行案件。提级执行者是指上级法院执行下级法院受理的执行案件。这些改革举措对克服地方保护收到了明显的效果。此次增设的对执行迟延的救济，实际上是确认了这些改革的成果。”

　　——南京市雨花台区法院张剑锋

　　增加可以立即执行的条款

　　第二百二十条改为第二百一十六条，增加一款，作为第二款：被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施。

　　“现行民事诉讼法规定，执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。按此规定，通知被执行人是必须程序，执行员必须先通知，然后才能采取执行措施。这恰恰给了被执行人可乘之机，一些被执行人接到法院的通知后，将财产转移、隐匿、出卖，使法院的执行常常无功而返。针对上述问题，新民事诉讼法增加了可以立即执行的条款。有了这一规定，执行人员就可以根据不同情况，相机行事，对那些有可能隐匿、转移财产的债务人，可进行不预先告知的突袭式的执行。例如，对不动产或者已经采取财产保全措施的动产，由于不担心债务人接到执行通知后会转移财产，所以可以先向其发执行通知书，而对有可能被隐匿、转移的动产，则立即采取强制执行措施。”

　　——南通市港闸区法院张国华

　　完善检察机关的抗诉监督

　　第一百八十五条改为第一百八十七条，修改为：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提出抗诉。

　　地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第一百七十九条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

　　第一百八十六条改为第一百八十八条，修改为：人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有本法第一百七十九条第一款第（一）项至第（五）项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审。

　　“我国的立法机关对检察监督持保留和完善的态度。在检察机关抗诉监督的实务中，检法之间一直存在着应当由哪一级法院进行再审的争议。检察机关认为，检察机关就下级法院的裁判向上一级法院提出抗诉的，上级法院受理后就应当自己审理，而不应当再把案件交给原审法院审，并且由原审法院审理也不利于纠正裁判的错误。而法院则认为，民事诉讼法并未规定一定要由上级法院进行再审，因此交给下级法院再审是符合法律规定的。在再审的实践中，上级法院通常会交给原审法院再审。上述修订是对这一争议的回应。按照新的规定，抗诉事由为1至5项的，上级法院可以交给下级法院审理。这5项事由是与事实和证据相关的，由原审法院审理，如果原审法院是第一审法院，当事人不服裁判还可以提出上诉，这对保障当事人的上诉权和保证法院对事实的正确认定是有利的。”

　　江苏法制报