关键词： 民事诉讼法/申诉/申请再审/完善

　　内容提要： 《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案） 》对民事再审程序进行了修改， 但仍有一些内容值得商榷。应以民事诉讼的基本原理为指导， 结合司法实践中出现的问题， 从再审事由、申请再审的期限、审查方式以及再审案件的审理等方面进一步完善我国民事再审程序。

　　《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案） 》（以下简称《草案》） 通过进一步将再审事由具体化、明确向上一级法院申请再审和再审的审查期限、完善检察机关法律监督的规定、将原来的“通知驳回”修改为“裁定驳回”等对民事再审程序进行了修改。这些修改， 对完善我国的民事再审程序， 解决当事人“申请再审难”， 切实保障当事人申请再审的权利， 规范申请再审的行为， 有着不可低估的积极意义。但是， 仍有一些内容值得商榷。

　　一、关于“申诉难”的提法

　　民事诉讼法中， 最早使用“申诉”一词是在1982年颁布实施的《中华人民共和国民事诉讼法（试行） 》第一百五十八条中。该条规定：“当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定， 认为确有错误的， 可以向原审人民法院或者上级人民法院申诉， 但是不停止判决、裁定的执行。人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定的申诉， 经过复查， 认为原判决、裁定正确， 申诉无理的， 通知驳回； 原判决、裁定确有错误的， 由院长提交审判委员会讨论决定。”而且仅此一条。试行法实施的近十年中， 当事人和法院的意见都很大。当事人反映申诉无门、申诉难； 法院方面认为， 申诉没完没了， 给法院带来了很大的压力。鉴于此， 1991 年颁布的民事诉讼法对审判监督程序进行了较大幅度的修改， 将“申诉”改为“申请再审”， 意在构建“再审之诉”。民事诉讼法第一百七十八条明确规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的， 可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审， 但不停止判决、裁定的执行。”并通过第一百七十九条、第一百八十一条、第一百八十二条对申请再审的条件、时间、审级和案件范围作出了规定。1991 年5 月24 日的《最高人民法院关于学习、宣传、贯彻民事诉讼法的通知》（法〈办〉发〈1991〉15号） 又规定：“对当事人已经提出的申诉， 人民法院应当告知其按民事诉讼法规定的申请再审处理。”虽然民事诉讼法第一百一十一条第五款规定“对判决、裁定已经发生法律效力的案件， 当事人又起诉的， 告知原告按申诉处理”（共二百七十条的民事诉讼法中也仅此一条出现“申诉”， 最高人民法院此后的相关司法解释也再未出现过） ， 但该条的规定和审判监督程序的立法本意相违背， 存在着明显的立法缺陷。该条的规定也并不意味着“申诉”和“申请再审”并存于民事诉讼法中。至此， 可以认为， 自民事诉讼法颁布后， 当事人享有的是申请再审权， 而不是申诉权。民事诉讼法以及最高人民法院的相关司法解释也已经解决了二者的关系， 即申诉已被申请再审所取代而不复存在了[1].当然， 作为一项民主权利， 当事人在向人民法院申请再审不成后， 还可以向除人民法院以外的其它机关， 如人大、政协、党委、政法委、新闻媒体等反映。应该说， 民事诉讼法颁布后的“申诉”应是指向上述机关的反映， 但这已不属于民事诉讼法的调整范围了。

　　通过分析， 不难看出， 民事诉讼法（试行） 规定的申诉和民事诉讼法规定的申请再审虽然都是由法律设定的当公民的合法权益遭受损害时请求国家机关予以救济保护的权利手段， 但是， 二者之间是有区别的。（1） 性质不同。申请再审是当事人的一项诉讼权利， 而申诉则是当事人依法享有的一项民主权利， 后者的外延更大。（2） 行使权利的期限不同。根据民事诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》） 的规定， 当事人的再审申请应当在人民法院的判决、裁定或调解书发生法律效力后两年内提出， 而申诉却不受时间的限制， 在人民法院的判决、裁定或调解书发生法律效力之后的任何时候， 当事人及其法定代理人都有权申诉。（3） 法律效力不同。符合法定条件的申请再审应当引起再审程序的开始， 而申诉却不能直接引起再审程序的发生， 只能作为人民法院在审判监督中了解情况的一个渠道。（4） 案件的范围不同。申诉案件范围无限制， 而申请再审的限制很多，如已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决， 按特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件和同级法院再审维持原判的案件等， 当事人均不得申请再审。（5） 受理的机关不同。申请再审作为诉讼权利只能向人民法院提出， 且只能向原审法院或其上一级法院提出， 申诉则不仅可以向任何一级法院提出， 还可以向人大、监察、检察院等部门提出。（6） 提起的主体不同。申请再审的主体只限于案件的当事人。提起申诉的主体既可以是案件的当事人， 也可以是当事人以外的其他公民。因此， 申诉实际上是一个民主权利， 属于广义的诉权，具有“四无限”的特点， 即没有次数、级别、案件、申诉时间的限制。而申请再审作为一项诉讼性权利， 则必须具备相应的法定条件。同时， 民事诉讼中的当事人申请再审和刑事诉讼中当事人及法定代理人的申诉、行政诉讼法中当事人的申诉也有着本质的区别。正因为申诉与申请再审存在如此大的区别， 因此， 无论从性质还是作用上来看， 两者都是不能混淆的。实践中， 人们之所以将申请再审和申诉混用， 是由于我国的再审程序不完善， 原来的“申诉难”变成了现在的“申请再审难”， 但如果因此而否定现行民事诉讼法将“申诉”改为“申请再审”的价值， 则是因噎废食，不仅理论上混乱， 实践中也会引发新的问题。正是由于没有厘清申诉和申请再审的区别， 实践中当事人对生效裁判无限期地申请再审， 人民法院按照处理申诉的程序处理申请再审。在法院讨不到“说法”， 就到人大、政协、党委、政法委、新闻媒体等机关申诉，引发了大量的涉诉信访， 申诉状满天飞， 从而使申请再审的立法目的的实现和实际作用的发挥大打折扣。

　　在现行法律框架下， 当事人不服人民法院已经发生法律效力的判决、裁定， 向人民法院提出的是再审申请而非申诉， 提交的也是再审申请书而非申诉状。申请再审是当事人正当的诉讼权利， 而申诉则是在申请再审不成之后的无奈之举。因此， 从根本上说， 完善民事再审程序， 保障的是当事人申请再审的权利， 而非申诉的权利， 是通过解决当事人申请再审难避免当事人到处反映、告状， 而不是解决申诉难。所以， 无论从现行民事诉讼法的体系、框架， 还是从我国将要构建的再审之诉的角度出发， 通过完善再审程序解决“申诉难”问题的提法均有所不妥。

　　二、关于人民法院依职权启动再审程序

　　人民法院依职权提起再审程序违背不告不理、诉审分离和既判力的基本法理， 侵犯当事人的处分权， 损害司法权威[2].同时， 和其它启动再审程序的主体相比， 当事人申请再审、检察院抗诉， 民事诉讼法规定了相应的法定事由，《草案》又在民事诉讼法第一百七十九条、第一百八十五条的基础上进行了细化。而对人民法院依职权启动再审程序， 仅以“确有错误”为条件， 没有规定任何具体的法定情形。正是人民法院这种没有条件、时间的限制提起审判监督程序的权利， 使法官在该标准的把握上有太大的自由裁量权， 容易形成法律外的寻租空间。而且以“确有错误”为启动再审程序的法定事由， 本身就有先定后审之嫌。现实生活中， 试图通过“关系”提起再审的情况时常发生， 不正当行为很难抑制和消除。多年的司法实践也证明人民法院依职权随意启动再审程序是造成我国民事再审程序混乱的原因之一。因此， 无论是从诉审分离、不告不理原则的角度出发，还是从既判力的基本理论分析， 或是基于私法对处分权的尊重， 废除人民法院依职权自行决定再审的权力已是势在必行。现阶段， 如果确有必要保留人民法院启动民事再审程序的权利， 那也应当明确规定事由、次数， 使之规范化、法定化。为了统一标准， 人民法院依职权启动再审的事由应当和当事人申请再审、检察院抗诉的事由相一致， 次数也应当以一次为限， 以防止再审程序启动的随意性。

　　三、关于再审事由

　　现行民事诉讼法关于再审事由的规定比较宽泛、模糊， 实践中难以把握， 是造成当事人申请再审难的一个主要原因。《草案》的一大亮点就是将民事诉讼法规定的再审事由从五种情形具体化为十六种情形。这些法定化的事由， 较民事诉讼法的规定， 可操作性强， 减少了随意性， 扩大了当事人申请再审的诉权范围， 不仅可以为当事人提供更准确明了的范围， 也便于法院审查再审申请， 对保障当事人申请再审的权利有重要的意义， 对规范人民检察院的抗诉也有直接影响。但是，《草案》所规定的十六种情形仍有许多商榷的地方。

　　（一） 关于“有新的证据， 足以推翻原判决、裁定的”。

　　我国民事诉讼法虽将“有新的证据， 足以推翻原判决、裁定的”作为当事人申请再审法定事由， 但对何为“新的证据”没有明确界定， 司法实践中难以把握。“新的证据”不仅异化为有些当事人证据突袭的法宝， 降低了诉讼效率， 提高了诉讼成本， 而且损害了裁判的稳定性。最高人民法院总结司法实践中出现的问题， 出台了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称为《证据规定》） ， 对当事人举证的期限、逾期举证的法律后果， 作出了明确规定，从而正式确立了我国民事证据失权制度。尽管证据失权制度在我国民事诉讼中的合法性学术界尚有争论， 但其在节约司法资源、提高诉讼效益、实现司法程序公正等方面的价值是不容质疑的。《证据规定》按照证据失权制度的理论， 对“新的证据”有了明确的界定， 即“是指原审庭审结束后新发现的证据”，排除了生效裁判作出前当事人已经收集和掌握但没有提供的证据， 这无疑是一个巨大的进步。但是， 对原庭审结束前本身已经客观存在的证据， 究竟是由于客观原因没能取得， 还是由于主观原因没有发现，不加区别地同样可以导致再审， 显然没有走出证据随时提出主义的老路， 使举证时限制度失去意义， 最终导致诉讼延迟， 裁判的稳定性与司法的权威性得不到保证。《草案》没有解决该问题， 仍将“有新的证据， 足以推翻原判决、裁定的”作为当事人申请再审的法定事由， 并同时增加为检察院抗诉的法定事由。

　　对“原审庭审结束后新发现的证据”如何取舍，这里有一个价值选择的问题。从实体正义的角度讲，“新的证据”如果足以推翻原判决、裁定， 应该作为再审的理由。但从程序正义的角度看， 既然程序已经规定了证据失权， 即使该证据是真实的， 也因为没有证据效力， 而不再具有法律上的意义。笔者认为， 在我国目前的司法环境和人们的法治观念下， 对“原审庭审结束后新发现的证据”不宜一概否定， 而应当区别对待。如果是由于当事人的主观原因， 因疏忽或懈怠而未取得， 不应当作为再审事由； 如果提供“新的证据”的一方当事人有充分的证据证明该“新的证据”是由于客观原因， 在原审庭审结束前不能或难以取得， 则应当作为再审事由， 启动再审程序。

　　（二） 关于“未依法开庭审理的”。

　　这里的未依法开庭审理的， 应是指二审程序未开庭审理。将此作为当事人申请再审的法定事由， 似有不妥之处。民事诉讼法第一百五十二条明确规定：“第二审人民法院对上诉案件， 应当组成合议庭， 开庭审理。经过阅卷和调查， 询问当事人， 在事实核对清楚后， 合议庭认为不需要开庭审理的， 也可以迳行判决、裁定。”根据该条的规定， 第二审人民法院审理上诉案件， 并非必须要开庭审理， 特殊情况下也可以不开庭而迳行判决、裁定， 那么， 在没有对二审程序明确要求必须要开庭审理的情况下， 将“未依法开庭审理的”作为当事人申请再审的法定事由， 显然是前矛后盾， 也使民事诉讼法规定的迳行判决、裁定失去存在的价值。

　　（三） 关于“其他致使原判决、裁定错误的情形”。

　　《草案》关于当事人申请再审和人民检察院抗诉的事由， 统一修改为十六项， 前十五项尽管尚有值得商榷的地方， 但毕竟是具体的， 如果有其中之一情形的，只要当事人申请再审或检察院抗诉的， 人民法院就应当再审， 可操作性强， 争议较少。问题是第十六项，即兜底的“其他致使原判决、裁定错误的情形”， 似有不妥之处。有了这样的规定， 当事人就可以在前15项具体事由之外， 以任何自认为原判决、裁定错误的其它理由， 提出申请再审， 随意性太大， 很难避免司法实践中当事人与法官发生理解分歧而产生磨擦和冲突。笔者认为， 启动再审程序， 是十分严肃的事情，轻易启动再审， 可能使法院工作不堪重负， 也给对方当事人造成诉累。因此， 我们在为解决“申请再审难”问题设定程序时， 还应顾及维护司法裁决的稳定性， 应严格限定再审程序的准入条件， 以求得对实体正义和程序正义的追求， 以及在保障生效裁判稳定性与争议解决效率之间的平衡， 防止再审立案标准规定过宽而造成再审启动的随意性。基于此， 该兜底条款确无存在的必要和价值。

　　四、关于对再审申请的审查

　　当事人申请再审， 仅是人民法院发现原生效裁判确有错误的一个途径， 而不能必然启动再审程序，是否再审， 由人民法院审查决定。现行民事诉讼法对法院如何审查没有规定，《意见》第二百零四条、第二百零五条也只是规定：“人民法院接到当事人的申请第6 期肖进成： 对《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案） 》的思考47后， 应当进行审查”， 而对审查的方式、程序仍然没有规定。司法实践中， 各级、各地人民法院对当事人的申请审查处于不规范的状态， 其过程是任意和不透明的， 缺少程序性规范。近年来， 各地法院在最高人民法院的指导下， 试行听证制度， 如《上海市高级人民法院民事申请再审案件复查听证操作规范》、《湖北省高级人民法院民事申请再审案件复查听证暂行规则（试行）》等， 尽管取得了较好的效果， 但是， 再审审查的规范化和制度化仍然没有确立。笔者代理过的再审案件中， 有的法院由原第一审法院组织再审听证， 有的法院就同一个由三人组成的合议庭， 一天安排十几个案件听证， 程序也仅仅是申请人宣读再审申请书， 提交证据， 被申请人宣读答辩状， 既不组织双方质证， 也不让辩论， 前后不超过20 分钟， 走过场的问题非常严重。听证程序非但没有起到保护当事人的申请再审权、提高司法的公信力、避免“暗箱”操作的作用， 相反地给当事人造成了诉累。《草案》进一步将再审事由具体化， 并明确了当事人向上一级申请再审和再审审查期限， 这无疑是一个巨大的进步。遗憾的是《草案》对人民法院对当事人申请再审的审查方式仍然没有做出明确的规定。当事人提出再审申请后， 人民法院如何进行审查仍将成为司法实践中的难点。为了保证当事人申请再审的权利落到实处， 避免再审申请的审查处于随意、草率、无序的暗箱操作， 建立一整套完善、公正、公开的、能够保证当事人充分行使陈述权的“在阳光下”的再审事由审查制度势在必行。建议本次修改时， 明确审查方式、程序， 通过明确的程序安排， 增加申请再审审查的透明度， 规范申请再审的审查行为。

　　五、关于再审案件的审理

　　《草案》删去了当事人向人民法院申请再审的规定， 保留了当事人向上一级法院申请再审的规定。“这样修改， 既可以避免多头申诉、重复审查问题， 也可以避免由原审人民法院自己纠错较为困难， 当事人不信任原审人民法院会公正处理的问题。”（王胜明， 关于《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案） 》， 的说明） 问题是， 既然已经意识到原审人民法院自己纠错较为困难，《草案》第一百八十一条第二款却明确规定：“最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件， 可以交原审人民法院和其他人民法院再审”， 第一百八十八条也明确规定：“人民检察院提出抗诉的案件， 接受抗诉的人民法院应当在三十日内再审， 有本法第一百七十九条第一项至第四项规定的情形之一的， 可以交下级人民法院再审。”（这里的下级法院应是指原审法院） 这似乎违背了这次修改的初衷， 也不利于司法公正。

　　“任何人不能成为自己的法官”， 法院当然也不能成为自己的法官。原审法院自我纠正自己的错误，虽有熟门熟路， 简便易行的优点， 但是， 为了降低自身的错案率， 原审法院与其再审的案件之间必然产生某种利害关系， 在再审过程中势必带有倾向性。尽管《草案》明确规定， 原审法院审理再审案件， 应当另行组成合议庭， 但在既缺乏独立司法的历史传统， 又缺乏保障司法独立的制度基础的情况下， 即使新审判组织经过重新审理， 得出的结论与原审判组织的结论不一致， 最后的判决也很难公正、客观。首先， 尽管另行组成的合议庭有权重新对案件进行审理， 但合议庭无权对案件改判， 案件的最终决定权在审判委员会。近年来， 我国对民事审判方式进行了大刀阔斧的改革， 但“审者不判， 判者不审”的问题依然存在。按照法院现行的管理体制， 再审案件基本上都要经过本院审判委员会讨论决定。如果审判委员会讨论的本来就是该审判委员会讨论决定的案件， 违背回避制度， 自己当自己的法官， 其公正性更是很难得到保证。其次， 由于新合议庭与原合议庭都在同一法院， 甚至同在一个庭， 大家“抬头不见低头见”， 无论从感情， 还是从合作关系的角度出发， 重新组成的合议庭一般也倾向于维持原审合议庭的意见。当然， 这并不意味着新旧合议庭的意见总是一致的， 但新旧合议庭的法官们相互协作， 以尽可能取得一致意见的倾向也是不可小觑的。对一些由于司法腐败、地方保护主义因素造成的错案， 由于《草案》第一百八十六条明确规定：“人民法院再审的案件， 按照二审程序审理， 所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”， 由原审人民法院再审， 将会使案件永远出不了原审法院省、市的范围， 到不了更高一级法院， 再审程序的价值将丧失殆尽。而对那些本身没有错误的案件， 由原审法院再审作出维持判决， 尽管维持原判并无不当， 仍难平息当事人的不满， 不能让败诉方输得心服口服， 而且这种不满心理在一定程度上只会增强而不会削弱， 从而引发新一轮的申请再审、申诉。

　　基于上述分析， 笔者认为， 因当事人申请裁定再审或检察院抗诉再审的案件应由原审法院的上一级法院审理。当然， 所有的该类再审案件都由上级人民法院审理， 可能会造成高级、最高人民法院的审判任务过重， 但是为了真正解决当事人申请再审难， 发挥再审程序的价值， 这是必然的选择。过渡阶段， 如果最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件， 因为审判任务过重确需指定下级法院再审， 那也只能指定其它人民法院再审， 而不能指定原审人民法院再审。

　　六、关于申请再审的期限

　　《民事诉讼法》第一百八十二条规定： 当事人申请再审， 应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。《意见》第二百零四条规定： 当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审的， 适用《民事诉讼法》第一百八十二条的规定， 应在调解书发生法律效力后两年内提出。这是对当事人申请再审在时间上的限制， 当事人超过期限不行使权利的， 视为权利人放弃再审诉权。两年的申请再审的时效， 意在给当事人充分的调查取证的机会， 但司法实践中却常常出现当事人明知裁判公正、合法， 却不断申请再审， 甚至利用再审故意拖延时间、延缓执行等问题。各法院也普遍认为， 给予当事人再审申请的期限过长， 正好使有些无理缠诉的当事人钻了空子， 给法院的再审立案工作造成了很大的压力， 同时也造成了诉讼资源的极大浪费。为了促使当事人及时、依法行使申请再审权利， 有必要缩短当事人申请再审的期限。当然， 该期限不能和当事人不服判决、裁定上诉的十五天、十天相比。当事人上诉的， 无论是否有新的证据、充足的理由， 只要形式要件合法， 就能启动二审程序。而当事人申请再审， 必须有法定情形之一的， 才有可能启动再审程序， 因此， 不能太短， 但也不能太长。笔者认为， 至判决、裁定发生法律效力后三个月内较为合适。对于三个月以后出现的比如“据以作出原判决、裁定的法律文书被撤消或者变更”等法定情形， 虽然已过了申请再审的时效当事人不能申请再审， 但因为当事人申请再审和检察院抗诉是同样的法定情形， 检察院可以通过抗诉启动再审， 同样不影响对错案的纠正。

　　七、关于“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定， 认为有错误的， 可以向上一级人民法院申请再审， 但不停止判决、裁定的执行”

　　现行民诉法第一百七十八条规定： 当事人可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。根据该规定， 原审法院及其所有上级法院均有权受理民事申请再审案件并进行复查， 上级法院也有权指令原审法院进行再审或要求其复查并汇报结果。这是导致人民法院相互推诿、当事人申请再审难的一个主要原因。《草案》把民事诉讼法第一百七十八条中“可以向原审人民法院”的内容删去了， 改为“可以向上一级人民法院申请再审”， 意在避免多头申请再审、重复审查， 克服由原审人民法院自己纠错较为困难、当事人不信任原审人民法院会公正处理等问题。但在这里用了“可以”二字， 容易引起歧义。可以向上一级法院申请再审， 倒置出来的意思不排除也可以向原审人民法院提起再审。尽管大多数当事人都愿意向上级法院申请再审， 很少有当事人向原审法院申请， 但法律规定应当严谨。笔者认为， 此处用“应当向上一级人民法院申请再审”将更符合本次修改的目的， 也将使当事人的申请再审更为规范。（来源：《新疆大学学报》）

　　注释：

　　[1]最高人民法院民事诉讼法培训班。 民事诉讼法讲座[M ]. 北京： 法律出版社， 1991： 52-53.

　　[2]杨荣馨。 民事诉讼原理[M ]. 北京： 法律出版社， 2003：489-450.

　　北方民族大学法学院·肖进成