浅析行政诉讼中具体行政行为的改变
导读：
论文提纲：行政诉讼中经常存在被告改变被诉具体行政行为的现象。由此产生的后果较为复杂，第一种是原告撤诉；第二种是原告对新的具体行政行为不服并起诉，三种是原告不撤诉仍起诉原具体行政行为，本文试图加以分析：
一、问题的提出。《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，撤诉率高一直困绕着行政审判的发展。而大多数撤诉都是因为被告撤销或变更原具体行政行为，但不少原告也担心被告随后再次改变具体行政行为。因此对被告改变具体行政行为的效力及后果加以分析是必要的。
二、“诉讼中具体行政行为的改变”的概念及产生根源。诉讼中具体行政行为的改变是指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。诉讼期间被告改变被诉具体行政行为主要为了息诉，也有为了恶意对抗行政相对人。
三、从改变具体行政行为的“告知制度”看我国审判权对行政权的拘束力。《若干解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为，应当书面告知人民法院”。 遗憾的是，对于“不告知”的后果没有作出相应规定，使“告知制度”没有实质上的可操作性，形同虚设。为此，分几个方面作出分析，得出我国行政审判权与行政管理权相互分立有余而相互制约不足，在保护相对弱者的行政相对人时显得力度较小的结论。
四、一审期间如何应对被告改变具体行政行为。分两种情况分析：一是原告对“改变“后的具体行为不服并提起诉讼的；二是原告不因“改变”而撤诉的情形。是本文的重点。
五、结束。总之，对诉讼期间被告改变被诉具体行为应加以分析，对合理的应依法支持，对损害国家利益、公共利益或限制原告、第三人正当诉讼权益的，人民法院应行使司法权加以制约。
论文摘要：诉讼中具体行政行为的改变是指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。行政诉讼法中被告改变被诉具体行政行为的情况时常发生，本文对这处现象产生的根源及后果加以分析，作重阐述了一审期间如何应对被告改变具体行政行为。由此呼吁加强司法权与行政权的制约体系的研究，及时制定、修订相关法律，切实保护行政相对的正当权益，推行全面依法行政。
关键词：具体行政行为 告知制度 撤销
问题的提出
1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），自1990年10月1日起施行。从此我国有了独立的行政诉讼法典（此前人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序①），标志着行政诉讼法制度在我国已完全确立，“民告官”真正有法可依。十多年来，各级人民法院运用《行政诉讼法》审理了大量行政诉讼案件，有效地维护了行政相对人的合法权益，促进了各级行政机关依法行政。然而，我们应当看到行政审判遇到的阻碍仍很突出，案件数少、撤诉率高、影响力小的特点与新形式下的民主法治要求很不相衬。有些行政机关不派员出庭，有的行政机关遇到行政诉讼就在审理结束前撤销被诉具体行政行为，随后代以仍不合法规范的新的具体行政行为，与原告玩起捉迷藏的游戏，挖空心机“规避”法院审判。
《人民法院报》2003年月10月21日报告：河南宜阳市某局先后三次向某蚕农下达处罚决定书，蚕农迫于无奈三次起诉。笔者2002年在工作中也遇到类似的行政案件，原告代理人对行政机关撤销后是否作出合法合理的具体行政行为深表关注，并在是否撤回起诉上犹豫不决。由此可见，对行政机关在行政诉讼中改变被诉具体行政行为从法律上特别是从诉讼法上加以分析是完全有必要的。
二、“诉讼中具体行政行为的改变”的概念及产生根源
在我国，“具体行政行为”成为制定法上的法律术语，首次出现在《行政诉讼法》上，时间并不长，“被诉具体行政行为的改变”的相关的论述更不多。
（一）概念
而“具体行政行为”是与“抽象的行政行为”相对应的。它们有一定的共性，即都是行政主体行使行政职权的具有行政法律效果的行为，以实现国家法定的行政管理目标。②但也有区别，主要表现在是否针对特定的人与事，是否具有普遍的法律效力。由于具体行政行为对特定的人与事产生具体的权利义务，所以作出后反响十分明显的，往往遭到直接的抵制。从立法上讲，对具体的行政行为的限制大于对抽象行政行为的限制更有利于保护相对人的合法权益。《行政诉讼法》第一条即规定行政审判的客体为“具体行政行为”，而《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。
可以看出，诉讼中具体行政行为的改变即指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为。这里要注意一点，是“改变”而非“变更”。“改变”的范围更广些，包含了“撤销”。
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